ПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятый

Контрактная система в чрезвычайном режиме


Число выявленных нарушений в сфере госзакупок растет

Почти три четверти закупок у единственного поставщика, проведенных в 2017 году в рамках так называемых «чрезвычайных» процедур, были безосновательными, показало исследование, проведенное организацией Transparency International. Прямые потери бюджетов составили, по оценке, 1,7 млрд руб. Контрольные органы указывают на подверженность системы госзакупок и другим нарушениям и злоупотреблениям, число которых имеет тенденцию к росту. Способ борьбы с ними специалисты видят в повышении прозрачности процедур и внедрении автоматизированной системы закупок, блокирующей незаконные действия участников.

Необоснованное заключение договоров с единственным поставщиком является одним из наиболее частых нарушений при совершении закупок и связано с высоким коррупционным риском, утверждается в «Путеводителе по контрактной системе», регулярно публикуемом компанией «Консультант Плюс». Одним из оснований для выбора этого способа закупки служит необходимость ликвидации чрезвычайной ситуации или возникновения обстоятельств непреодолимой силы. Исследование, проведенное организацией Transparency International, выявило, что в большинстве случаев эти аргументы несостоятельны.

Чрезвычайная свобода

Юристы организации проверили 186 контрактов на общую сумму 23,5 млрд руб., подписанных в рамках «чрезвычайных» процедур с единственным поставщиком в 2017 году, и обнаружили, что лишь 44 из них (23,6%) были заключены с полным на то основанием. Взяв за основу среднее снижение цены контракта в 2017 году (9%), авторы получили сумму в 1,7 млрд прямых потерь бюджетных средства. Результаты исследования были опубликованы в середине октября.

В выборку попали контракты, опубликованные в Единой информационной системе в сфере закупок zakupki.gov.ru с минимальной ценой, превышающей 30 млн руб. При этом 35,5% из общей суммы было потрачено на дороги (строительство, ремонт, уборку снега и т. п.), еще 30,5% – на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию жилых и нежилых зданий и сооружений. Первое место как по числу заключенных «чрезвычайных» контрактов (25,88%), так и по их суммарной цене (42,2%) занимает Москва.

Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе» позволяет заказчикам в ряде случаев заключать контракт с единственным поставщиком. В том числе и когда речь идет о приобретении товаров (работ, услуг) для ликвидации последствий аварии и других чрезвычайных ситуаций (п. 9 ч.1 ст. 93). Такие закупки имеют три отличительных признака: приобретаемая продукция не входит в перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ № 1765-р от 30.09.2013), использование конкурентных торгов нецелесообразно из-за нехватки времени, количество и объем продукции рассчитываются, исходя из необходимости ликвидировать только негативные последствия.

После проведения такой закупки заказчик обязан известить о ней ФАС в течение одного рабочего дня с момента заключения сделки (ч. 2 ст. 93 № 44-ФЗ). Если закупка осуществлялась для региональных либо муниципальных нужд, то о ней нужно сообщить органу власти, который уполномочен контролировать закупки на соответствующем уровне. Приложениями к такому уведомлению служат сам контракт и его обоснование.

В законе отсутствуют четкие определения того, что считать чрезвычайной ситуацией или обстоятельствами непреодолимой силы. Юристы Transparency International обнаружили, что власти на местах крайне широко трактуют эти понятия. Например, в г. Лесосибирске (Красноярский край) муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства» заключило с подрядчиком — государственным предприятием Красноярского края «Лесосибирск-Автодор» контракт на строительство дорог на сумму 34,2 млн руб. Нецелесообразность конкурентного способа выбора исполнителя работ мотивировалась необходимостью «в кратчайшие сроки ликвидировать последствия пожара в гп. Стрелка г. Лесосибирска». Режим ЧС в связи с лесными пожарами в районе был объявлен в мае, а контракт заключили в декабре. За это время можно было спокойно провести конкурентную процедуру, отмечает юрист Transparency International Ирина Чарикова.

Лидером по общей стоимости необоснованно заключенных контрактов с единственным поставщиком стало Государственное унитарное предприятие города Москвы «Экотехпром». В выборку попали 18 контрактов ГУПа на общую сумму почти 2,4 млрд руб. Из них 16 к этому моменту были уже признаны заключенными с нарушениями законодательства в результате двух проверок Главного контрольного управления города Москвы, один не упоминается в актах Главконтроля, но полностью соответствует указанным в них критериям, и еще один расторгнут по соглашению сторон. Общая сумма начисленных штрафов составляет 900 тыс. руб.

Отдельного внимания заслуживают закупки, связанные с ремонтом котельных, отмечает Ирина Чарикова. По ее словам, типичная схема такова. Власти понимают, что котельная находится в аварийном состоянии и не сможет выполнить свою функцию, но денег на ее ремонт не выделяют. Ситуация искусственно затягивается, перед самым началом отопительного сезона глава муниципального образования вводит режим ЧС и заключает контракт с единственным поставщиком, который выбирается по его указанию.

Насчитали

Нарушения допускаются не только при «чрезвычайных» закупках. Счетной палатой выявлено 2178 нарушений при осуществлении государственных закупок в рамках № 44-ФЗ на общую сумму 104,6 млрд ру. К наиболее типичным можно отнести нарушения при приемке и оплате поставленных товаров (работ, услуг), не соответствующих условиям контрактов, нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, неприменение мер ответственности по контракту, внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством. Таковы результаты мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации, проведенного контрольным органом по итогам 2017 года.

В отчете приводится несколько примеров. Например, Минсельхозом России в рамках государственного контракта, заключенного с ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет – МСХА им. К.А. Тимирязева», были приняты и оплачены работы, предусматривающие закупку комплектующих, недостающего оборудования, лучших образцов узлов оборудования, расходных материалов для изготовления опытных образцов комплектов российского оборудования общей стоимостью 130,9 млн руб., которые на момент оплаты не были выполнены.

Федеральной таможенной службой был осуществлен расчет начальной (максимальной) цены контракта на оказание услуг по технической поддержке программных продуктов Oracle на основании коммерческих предложений, не сопоставимых с условиями планируемой закупки, что привело к завышению начальной цены контракта на 124 млн руб. Минпромторгом России не направлялись требования к исполнителям работ по оплате штрафов в связи с нарушением сроков выполнения обязательств по 15 государственным контрактам. Общий размер невзысканных штрафов составил 143,6 млн руб.

Контрольно-счетными органами регионов за этот же период выявлено более 34 тыс. различных нарушений в сфере закупок на общую сумму более 35 млрд руб.

При этом, отмечается в сообщении Счетной палаты, в 2016 году было выявлено 823 нарушения при совершении закупок на общую сумму около 48,8 млрд руб. Кратный рост числа выявленных нарушений связан, по мнению аудиторов палаты, «с завершением формирования методической базы по проведению аудита в сфере закупок, увеличением количества контрольных мероприятий и объектов контроля, а также с увеличением открытости информации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок».

Еще печальнее дела обстоят в сфере закупок по 223-ФЗ. По итогам 2017 года Счетная палата нашла 139 нарушений на общую сумму 13,8 млрд руб. В основном они были связаны с несоблюдением заказчиками требований утвержденных ими самими положений о закупке.

– Результаты экспертно-аналитического мероприятия показали, что положительных изменений в развитии системы корпоративных закупок не происходит, не устранены недостатки и риски, которые отмечались Счетной палатой в 2016 году, – заявил по итогам мониторинга аудитор СП Максим Рохмистров.

Когда заказчик неправ

Отдельно можно выделить класс нарушений, напрямую не связанных с необоснованным расходованием бюджетных средств, но приводящий к снижению конкуренции.

Это нарушения, допускаемые заказчиком на этапе оценки заявок и подведения итогов конкурса. Старший партнер адвокатского бюро «Юрлов и партнеры» Тимофей Ермак называет три, по его мнению, наиболее частых нарушения. Первое — применение незаконных формул расчета баллов в конкурсной документации. Закон № 44-ФЗ требует четко прописывать в конкурсной документации порядок подсчета баллов по каждому из критериев, используемых в закупках. Но делают так не все и не всегда. В итоге конкурсная комиссия может злоупотребить субъективным и непрозрачным начислением баллов по одному из критериев для победы нужного поставщика.

Второе — элементарные ошибки при подсчете баллов. Юрист приводит случай из своей практики, когда комиссия ошиблась дважды. Сначала она не снизила одному из участников баллы по нестоимостному критерию (из-за худших условий оказания услуг не был применен коэффициент 0,5), а затем начислила всем потенциальным поставщикам 60 баллов вместо 40, предусмотренных «Порядком оценки заявок».

– Столкнуться с описанной ситуацией бизнес может только после подведения итогов торгов и выбора победителя. Поэтому участники, скорее всего, не успеют обратиться в ФАС до заключения контракта с победившей фирмой, – отмечает Тимофей Ермак. И, наконец, третье – неправильная оценка опыта поставщика. Конкурсная документация чаще всего требует от участников закупки предоставлять сведения об опыте в выполнении работ или оказании услуг, которые являются предметом конкурса. На практике зачастую предоставляются заключенные, но не исполненные до конца контракты, которые, тем не менее, учитываются при подсчете баллов. Практика рассмотрения жалоб ФАС говорит о том, что это неправомерно. Основной довод антимонопольного органа: неоконченные контракты нельзя учитывать, так как нет гарантий их выполнения и, как следствие, отсутствия претензий со стороны заказчика.

Что же делать?

Способ борьбы с нарушениями в сфере «чрезвычайных» закупок — делать их как можно более открытыми и прозрачными, полагают авторы исследования Transparency International. Минэкономразвития, впрочем, еще в 2015 году предлагало сделать публичными объявления о введении на местах режима ЧС, потому что муниципалитеты в ряде случаев злоупотребляют этим правом.

Об этом говорил в своем выступлении на Всероссийской конференции Счетной палаты «Развитие контрактной системы в сфере закупок» директор Департамента развития контрактной системы Максим Чемерисов. Но с тех пор ничего так и не изменилось.

Счетная палата смотрит на вопрос глобально. Она предлагает разработать стандарт осуществления контроля в сфере закупок и рекомендовать его использование на региональном и муниципальном уровнях. Это может потребовать внесения новых изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом сама Счетная палата признает, что законодательство в сфере закупок уже и без того чрезвычайно усложнено. С момента принятия 44-ФЗ в него было внесено 48 изменений, принято более 100 подзаконных актов. В ряде случаев один и тот же вопрос регулируется несколькими документами: например, нормированию и планированию закупок посвящено шесть актов Правительства РФ, при этом ряд их положений дублируют друг друга, отмечается в документах СП.

Поэтому необходимо не только ужесточение, но и упрощение законодательства, полагают в СП. На практике пока нет ни того, ни другого. С марта 2018 года без движения остается и внесенный Президентом в Государственную Думу законопроект, предусматривающий ужесточение наказания за коррупционные преступления в сфере гос-закупок.

Помимо законодательных мер предлагается разработать открытый для пользователей автоматизированный функционал Единой информационной системы. Он, с одной стороны, призван структурировать и систематизировать нарушения, выявляемые органами контроля в сфере закупок. С другой — выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок. А подсистема фиксации последовательности этапов работы заказчиков обеспечит блокировку их недобросовестных действий, надеются в Счетной палате.

Текст: Дмитрий Коптев



Назад в раздел
ГлавУПДКМИЦГеопроектизысканияТеплоцентрстрой
ЦентрАБЗДоркомэкспо