Государственным казенным учреждением планируется заключить договоры аренды с государственными бюджетными учреждениями, сумма арендной платы по каждому из них будет составлять 50 тыс. руб. в месяц. Здания, в которых планируется арендовать помещения, закреплены за государственными бюджетными учреждениями на праве оперативного управления. Ранее данные помещения предоставлялись казенному учреждению бюджетными учреждениями на безвозмездной основе.
Подпадают ли эти сделки под действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ? Если да, то необходимо ли проводить процедуру торгов?
К сожалению, вопрос о необходимости заключения договоров аренды в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ), на настоящий момент остается неясным. Поясним подробнее.
В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 4, ст. 5 Закона № 94-ФЗ казенные учреждения обязаны руководствоваться данным законом при заключении любых гражданско-правовых договоров на удовлетворение любых своих потребностей в товарах, работах, услугах независимо от источников их финансового обеспечения.
Однако, к сожалению, Закон № 94-ФЗ не раскрывает понятия «поставки товаров», «выполнение работ», «оказание услуг». С учетом того, что Закон № 94-ФЗ основывается на положениях в том числе Гражданского кодекса РФ (ч. 1 ст. 2 Закона № 94-ФЗ), толкование этих терминов возможно по буквальным совпадениям с терминами Гражданского кодекса РФ, в которых они употребляются в описании конкретных видов договоров. Например, поставка товаров и отдельно — поставка товаров для государственных и муниципальных нужд (параграфы 3 и 4 главы 30 ГК РФ соответственно), виды договора купли-продажи; подряд и конкретно, более узко, — подрядные работы для государственных и муниципальных нужд (глава 37 ГК РФ) и возмездное оказание услуг (глава 39 ГК РФ).
При таком толковании заключение казенными учреждениями любых договоров, не входящих в указанные виды, в том числе договоров аренды, регулируемых главой 34 ГК РФ, не подпадает под регулирование Закона № 94-ФЗ. Такая позиция при рассмотрении вопроса о заключении договора купли-продажи недвижимости сформулирована Президиумом ВАС РФ в постановлении от 25.09.2012 № 5128/12.
Однако должны заметить, что отдельные специальные нормы Закона № 94-ФЗ касаются заключения некоторых видов договоров, не входящих в состав вышеупомянутых.
Так, в ч. 2 ст. 11 Закона № 94-ФЗ говорится о размещении заказа на приобретение прав на объекты интеллектуальной собственности, а также на создание произведения литературы или искусства, программ для ЭВМ, баз данных, на исполнение, на финансирование проката или показа национального фильма. Порядок заключения договоров на объекты интеллектуальной собственности и создание произведений литературы и искусства регламентирован нормами глав 69 и 70 ГК РФ соответственно.
Кроме того, ч. 1, 6 ст. 9, ч. 5 ст. 20, п. 32, 33 ч. 2 ст. 55 и другие нормы Закона № 94-ФЗ говорят о размещении заказа на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы (НИОКР), выполнение которых урегулировано отдельно главой 38 ГК РФ.
Помимо этого, п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ предусматривает размещение у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя заказа на энергоснабжение, а п. 2 той же части — «на оказание услуг» водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, регулируемых параграфом 6 главы 30 ГК РФ «Энергоснабжение» (п. 1, 4 ст. 539, ст. 548 ГК РФ).
Эти примеры сравнения норм Закона № 94-ФЗ и Гражданского кодекса РФ делают определение сферы действия Закона № 94-ФЗ по буквальному соответствию употребляемых в его ч. 1 ст. 1 терминов терминам Гражданского кодекса РФ весьма сомнительным. Возможно, в Законе № 94-ФЗ обороты «поставка товаров», «выполнение работ», «оказание услуг» имеют все же иное, чем в Гражданском кодексе РФ, более широкое значение. Это заставляет нас сомневаться в полном соответствии постановления Президиума ВАС РФ от 25.09.2012 № 5128/12 закону.
Безусловно, следует учитывать, что действующее законодательство не предусматривает механизм пересмотра постановлений Президиума ВАС РФ, а из п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ следует, что данное в них толкование норм права обязательно для прочих арбитражных судов (на что, собственно, указано и в рассматриваемом постановлении).
Однако мы должны отметить и то, что позиция ВАС РФ по многим вопросам, в том числе связанным с применением Закона № 94-ФЗ, зачастую подвержена колебаниям, причем внешне не вполне мотивированным (во всяком случае, не вызываемым изменением законодательства и не объясняемым проблемами, вызываемыми применением прежней позиции на практике).
Применительно же к определению сферы действия Закона № 94-ФЗ ВАС РФ в решении от 25.04.2011 № ВАС-2237/11 указал, что любые гражданско-правовые договоры, включая договоры аренды, о которых, собственно, и было вынесено решение, связанные с расходованием денежных средств субъектами, перечисленными в ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ (в том числе казенными-учреждениями), должны заключаться в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов. Решение ВАС РФ, в отличие от постановления Президиума ВАС РФ, для прочих арбитражных судов не обязательно, однако сам факт вынесения такого решения (а также определения ВАС РФ от 30.06.2011 № ВАС-2237/11) свидетельствует, что и по данному вопросу колебание позиции ВАС РФ налицо.
Соответственно, никак нельзя гарантировать, что в следующем постановлении ВАС РФ не будет воспроизведена позиция, отраженная в вышеприведенном решении от 25.04.2011 № ВАС-2237/11.
Подтверждением существующей неопределенности в решении вопроса о необходимости заключения договоров аренды в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, является сложившаяся в последние месяцы неединообразная судебная практика.
В ряде случаев суды придерживаются позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 25.09.2012 № 5128/12 (см., например, постановления ФАС Московского округа от 22.05.2013 № Ф05-4271/13 по делу № А41-16312/2012, ФАС Западно-Сибирского округа от 18.04.2013 № Ф04-1498/13 по делу № А03-14280/2012, Седьмого ААС от 29.01.2013 № 07АП-11001/12, ФАС Поволжского округа от 23.01.2013 № Ф06-8224/12).
Однако некоторые судьи придерживаются иной точки зрения, ссылаясь на решение ВАС РФ от 25.04.2011 № ВАС-2237/11 (см., например, постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 22.02.2013 № Ф04-6798/12, ФАС Уральского округа от 18.02.2013 № Ф09-14245/12 по делу № А34-953/2012).
Позицию антимонопольных органов по данному вопросу тоже сложно назвать определенной (см. тему 2 Обзора разъяснений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части выбора способа размещения заказа и формирования документации о торгах (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, март 2013).
В связи с этим заметим, что соблюдение требований Закона № 94-ФЗ в тех случаях, когда это необязательно, не влечет никаких негативных последствий, в то время как несоблюдение его требований при размещении заказа чревато привлечением к ответственности, в том числе административной (ст. 7.29, 7.30 КоАП РФ).
В случае принятия решения о заключении договора аренды в порядке, установленном Законом № 94-ФЗ, при определении способа размещения заказа заказчику необходимо учитывать следующее.
По общему правилу, установленному ч. 2 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, размещение заказа осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона. Размещать заказ без проведения торгов — путем запроса котировок и у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя (далее — контрагент) — допускается только в случаях, прямо указанных в Законе № 94-ФЗ.
Напомним, что размещение заказа путем проведения запроса котировок и у единственного контрагента без дополнительных к тому оснований ограничивается суммой размещения заказа: ценой контракта не более 500 тыс. руб. и (по общему правилу) не более 100 тыс. руб. соответственно и теми же суммами заказа одноименных товаров, работ, услуг в течение одного квартала (ч. 2, 3 ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).
Для правильного понимания указанных ограничений по сумме следует иметь в виду, что согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном этим законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению контрагентов в целях заключения контрактов или иных гражданско-правовых договоров. А в силу ч. 4 ст. 10 Закона № 94-ФЗ заказ признается размещенным со дня заключения контракта или иного гражданско-правового договора. Иными словами, говоря о размещении заказа, Закон № 94-ФЗ всегда подразумевает и заключение контракта (договора). Следовательно, ограничения по суммам в 500 и 100 тыс. руб. подлежат применению к каждому заключаемому контракту, а в отношении поставки одноименных товаров, выполнения одноименных работ, оказания одноименных услуг — к тому кварталу, в котором заключаются контракты, а не к периоду их исполнения, в том числе оплаты. Аналогичные разъяснения давались в письме Минэкономразвития России от 03.03.2009 № Д05-1080, письме от 18.01.2008 № Д04-106, п. 5 письма от 23.05.2008 № Д05-1998.
Так как сумма арендной платы превышает 100 тыс. руб. в квартал по каждому договору, то заключение договора с единственным поставщиком на основании п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ в течение одного квартала исключается.
При этом необходимо учитывать, что в случае представления государственного имущества, принадлежащего на праве оперативного управления государственным бюджетным учреждениям в аренду, в том числе и государственным казенным учреждениям, проведение торгов не требуется (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 3 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).
Таким образом, размещение заказа на заключение договоров аренды должно быть произведено путем запроса котировок.
