ПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятый

Закон «О ФКС» – заслон для коррупции? Только что принятый закон о введении конткратной системы в сфере госзакупок вызвал как одобрение, так и новые нарекания


Итак – свершилось. Президент РФ Владимир Путин 8 апреля 2013 года подписал Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», проще называемый «О ФКС». И на том дискуссия между разными госструктурами о том, попытаться усовершенствовать действовавший с 2006 года ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» или все-таки принять новый, завершилась. Действовать новый закон начнет с 1 января 2014 года.


Все сущности в одном

Задачи на него возложены грандиозные, как будто мы собираемся наверстать все упущенное за время применения его предшественника. Вспоминать сейчас все, в чем обвиняли злополучный ФЗ-94, историю его создания, применения, нет смысла – «МТ» писал об этом постоянно и обстоятельно. Главное, что должен сделать новый Закон «О ФКС», – обеспечить полный контроль и прозрачность не только на этапе размещения государственного заказа, но и в процессе его подготовки и исполнения.

А также создать надежный инструмент противодействия любого рода махинациям вокруг системы госзакупок. Под действие закона подпадает как планирование и прогнозирование государственных и муниципальных нужд, так и аудит соблюдения устанавливаемых требований. Иными словами, на всех этапах процесса государственных закупок ФКС отвечает за повышение их эффективности, гласности и исключение любых злоупотреблений.

Как сообщил глава МЭР Андрей Белоусов, многое будет зависеть от принятия нормативно-правовых актов, без которых новый закон полностью не заработает. В ближайшие три года таких актов будет принято 60, в том числе в 2013 году – 37. Также будет по поручению Президента РФ Владимира Путина разработана «дорожная карта» по развитию конкуренции.

В единую информационную систему, которая сегодня только создается, войдет весь комплекс информации о том, какие закупки планируются, кем и когда заключены контракты и как они исполняются, а также результаты проверок, реестр жалоб и предписаний контрольных органов.

Отныне закупки у единственного поставщика будут проводиться только в строго определенных случаях. После проведения открытого конкурса, в случае если его признают несостоявшимся, в течение 30 дней срок конкурса продлевается дважды – на 5 и на 10 дней – с увеличением цены на 10%.

Только после этого возможны закупки у единственного поставщика.

Основная же масса закупок будет осуществляться по итогам конкурсов, призванных создать максимум возможностей для справедливой конкуренции. Помимо уже отмеченного открытого конкурса будут действовать конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, закрытый аукцион, запрос котировок и запрос предложений.

Разрешаются совместные закупки двум или более участникам, если их запросы совпадают, но контракты должны в таком случае заключаться с каждым заказчиком отдельно. Централизация закупок должна помочь сделать закупку товаров и услуг для региональных и муниципальных учреждений, таких как школы, детские сады, больницы, поликлиники и т.д., наиболее удобной.

Пропадает необходимость проведения множества одинаковых процедур. Причем если до начала 2016 года муниципальные и региональные власти могут просто воспользоваться правом сделать централизованную систему закупок, а могут себя и не утруждать, то с начала 2016 года их уже обяжут пользоваться именно такой схемой.

Тем заказчикам, которые проводят ежегодные закупки в объеме более 100 млн руб., необходимо иметь в своей структуре специальную контрактную службу, что более чем понятно: столь большие госзакупки – отдельный вид деятельности, где требуются профессионалы высшей категории. Тем более что им придется отлеживать и графики исполнения, необходимые в случае действия контракта более трех лет.

С начала действия нового закона будут использоваться пять методов определения начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Предусмотрены в Законе «О ФКС» и антидемпинговые меры. Как утверждает глава МЭР Андрей Белоусов, «проблема демпинга действительно существует. В заказах хотят принимать участие компании, не обладающие необходимыми компетенциями. Часто это происходит в сфере НИОКР или закупках инновационной продукции. Такие компании выигрывают конкурсы и дальше сами же идут к производителям, получая соответствующую маржу за свое посредничество». По словам министра экономики, в новом законе для противодействия таким «заработкам» «выставлена оборона» введена возможность предквалификации и повышен удельный вес критериев качества продукции. Также заказчик, согласно нормам нового закона, сможет отклонять заявки, в которых будущий поставщик явно демпингует.

В случае предложения, цена которого на 25% или еще ниже начальной (максимальной) цены контракта, участнику торгов придется доказывать серьезность намерений и возможность их исполнения. Для этого вводится положение, требующее от претендента на контракт представить расчет цены, а в случае поставки товаров – гарантийное письмо от производителя. На заказы стоимостью выше 15 млн руб. придется давать финансовое обеспечение в виде банковской гарантии. В случае невыполнения заказа обеспечение изымается в пользу государства. На мелкие заказы достаточно будет представить доказательства того, что за последний год потенциальный исполнитель уже выполнил без нареканий не менее трех контрактов.

Позиция государства, желающего стимулировать инновационное развитие страны, отражена в Законе «О ФКС», где вводится обязательство для заказчиков: распределять среди малого бизнеса не меньше 15% предусмотренного планом-графиком ежегодного объема закупок при условии, что начальная (максимальная) цена контракта при этом не будет превышать 20 млн руб. Это должно способствовать росту высокотехнологичных производств. Для научных и проектных работ, как и для создания инновационной продукции, вводится двухэтапный конкурс. Та же норма будет действовать для создания в рамках госзаказа для художественных и литературных произведений.

Поддержка отечественного бизнеса отныне прописана не только в рамках соблюдения государственной безопасности, преференции нашим фирмам будут оказываться именно ради роста российской экономики.


Под контроль общественности

Следить за выполнением Закона «О ФКС» будут не только контрольно-счетные органы субъектов Федерации и муниципалитетов, органы управления государственными внебюджетными фондами, Счетная палата, ФАС, Федеральное казначейство и т.д. Впервые вводится норма, согласно которой общественные объединения получают право обратиться в правоохранительные органы, если имеют информацию о том, что в случае проведения госзакупок были совершены нарушения или преступления. До сих пор для начала расследования требовалась сторона, считающая себя пострадавшей. Иначе говоря, в случае сговора между заказчиком и исполнителем и таким образом достигнутого отсутствия «пострадавшего» до сих пор невозможно было возбудить уголовное дело.

Общественности «развязывают» руки – масштабные закупки, стоимость которых выше 1 млрд руб., согласно решению Правительства РФ, с 2014 года должны проходить обязательное предварительное общественное обсуждение. Как еще в процессе разработки закона потребовал Президент РФ Владимир Путин, все сведения о госзаказе должны стать максимально открытыми, и эти сведения могут быть использованы для обжалования действий госструктур, если общественность видит в них признаки злоупотреблений.

Для внимательных общественников существенно упрощается процедура присмотра за государственными финансами – в рамках программы социально-экономического развития РФ или субъекта Федерации появится сводный прогноз госзакупок, планы-графики которых будут ежегодно утверждаться после принятия бюджета. Также Правительство РФ будет утверждать число площадок для проведения торгов и порядок их отбора. Так что «растащить» торги по неконтролируемому множеству площадок не удастся.

Общественное обсуждение может напрямую повлиять как на планы госзакупок, так и на график их поставки, тем более что и общественные объединения и НКО, и рядовые граждане смогут обращаться с жалобами и предложениями в правоохранительные органы и в суд. Полное тестирование новой системы будет проведено уже в 2013 году в Алтайском крае, некоторые элементы контрактной системы уже действуют в ряде регионов.

Основные же положения Закона «О ФКС», как уже было сказано, вступают в силу с 1 января 2014 года.


Неужели конец коррупции?

В процессе обсуждения и принятия Закона «О ФКС» много говорилось о его антикоррупционной направленности. Так, заместитель главы Министерства экономического развития Владимир Симоненко отмечал, что создание единой информационной системы закупок будет содействовать общественному контролю и общественному обсуждению. Многие эксперты высказывали мнение, что новый закон станет серьезным препятствием для коррупционных схем и монопольно высоких цен.

Значение закона необыкновенно важно. По мнению начальника Контрольного управления Президента РФ Константина Чуйченко, высказанному в конце 2010 года, объемы воровства в системе государственных закупок в России составляют более 1 трлн руб. в год. По данным главы комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Игоря Руденского, через госзакупки в экономику России ежегодно поступает до 10 трлн руб. (с учетом закупок государственных компаний). Получается, что, даже по официальным оценкам, расхищается не менее 10%.

По данным главы Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, объем российского рынка коррупции составляет 300 млрд дол. ежегодно, из которых 90% приходится на сферы, связанные с госсектором и распределением бюджетных средств. Сегодня же около 39% госзакупок, а это 2,8 трлн руб. ежегодно, осуществляется через единого поставщика, то есть практически без конкурентной основы. Одним словом, если новый закон достойно заработает, наш бюджет имеет шанс избежать лишних трат, а экономика – получить новые существенные вливания.

Многие нормы нового закона прямо направлены против коррупции. Так, поставщикам предписано не утаивать информацию о том, кто является конечным собственником фирмы, кто – соисполнителями и субподрядчиками. Тем самым ситуация, в которой заказчик и исполнитель могут оказаться из одной конторы и сами у себя что-то покупать или заказывать, вроде бы исключается. Все расчеты придется проводить через один банк, в котором в случае заключения контракта должны открыть счета все его исполнители.

Сокращенная и упрощенная процедура торгов IV квартала отныне запрещается, поэтому тянуть время до конца года для заключения контракта в спешке становится бессмысленно. Кстати, официальный сайт госзакупок РФ уже внедрил систему, которая может определять как одинаковые схожие буквы латинского и русского алфавитов. Прежде этим не раз пользовались, для того чтобы о торгах могли узнать только «нужные» подрядчики, о чем не раз писали СМИ.

Норма, позволяющая общественным организациям направлять заказчикам запросы о заключении и исполнении контрактов, также вошла в новый закон. То, что в случае подозрений в совершении нарушений или преступлений в сфере госзаказа общественные организации могут теперь выступать в защиту прав и интересов «неопределенного круга лиц», избавляет их от необходимости обязательно находить пострадавшую сторону.

Однако у экспертов остался ряд сомнений, что новый закон сможет в полной мере поставить заслон коррупции, например в том, что касается антидемпинговых мер. Исполнитель контракта, взявший на себя обязательство выполнить его по цене ниже на 25% и предоставивший финансовое обеспечение, в случае невыполнения заказа лишается этого обеспечения в пользу государства. Но кто гарантирует, что недобросовестные представители заказчика не предъявят необоснованные претензии? И тогда под угрозой потери этих средств исполнитель может оказаться перед выбором: идти в суд или решить все дело «миром» с коррумпированным чиновником.

Предусмотренное новым законом одностороннее расторжение контракта теперь возможно как со стороны заказчика, так и исполнителя. Но и здесь много вопросов. Главный – как именно будет применяться новый закон на практике?

Многие эксперты склоняются к мнению, что Закон «О ФКС» стал компромиссом между МЭР, ФАС, бизнес-лобби и другими заинтересованными сторонами и в результате оказался пока чем-то вроде декларации о хороших намерениях. Многое будет зависеть от того, что пропишут в еще не принятых нормативно-правовых актах, без которых система не заработает, и каким будет качество работы единой информационной системы, которая пока не создана. Некоторые эксперты делают предположения, что в случае нежелания ведомства делиться информацией о закупке данные о ней просто в эту систему не попадут.

Возможность при закупке лекарственных средств в срочном порядке и в ограниченных объемах позволяет получить их у единственного поставщика. С одной стороны, практика показала, что без этой нормы всегда есть риск оставить население на долгий срок без нужных медицинских препаратов, с другой – как избежать в этом случае злоупотреблений?

Вызывает вопрос и то, что в закон не вошла норма о разграничении крупных многопрофильных заказов на отдельные лоты.

Здесь как раз явно страдают интересы малого бизнеса. Что касается централизации закупок для школ и больниц, то есть мнение, что их вообще таким образом проводить не нужно, а стоит определить для таких учреждений бюджет, который они сами будут распределять. Иначе централизованные закупки, например для школ целого региона, становятся слишком лакомым куском для злоупотреблений, и есть опасность, что не будет учтена специфика каждого отдельного учреждения. Также есть мнение, что аккумуляция средств обеспечения контрактов у торговых площадок – следствие лоббирования банками своих интересов.

Главное же сомнение в эффективности нового закона состоит в том, что сложность и поэтапность его применения неминуемо приведут к множеству ошибок и просчетов. Как утверждает главный редактор издания «Госзакупки.ру» Ирина Склярова, «все нынешние многолетние судебные и административные наработки по процедурам контроля будут потеряны. Как и на каких основаниях расторгать контракты, как подавать и рассматривать жалобы по торгам, как привлекать независимых экспертов, как прописывать в контракте гарантии поставщика, как правильно использовать новые формы размещения заказа – на все это ни у судов, ни у контролирующих инстанций в рамках нового закона ответа нет и долго не будет». По ее мнению, если сегодня рассмотрение жалобы поставщика у ФАС занимает 5 дней, то когда заработает новый закон, судебные тяжбы рискуют превратиться в разбирательства длиною в годы.

Однако большинство экспертов сходятся на том, что принимать Закон «О ФКС» было нужно и теперь остается внимательно следить за тем, что будет прописано в принимаемых к нему актах. Это и окажется решающим в вопросе эффективности самого закона и его возможностей ограничить коррупцию.


Текст: Алиса Бецкая



Назад в раздел
КапиталМосводоканалКростИНА
ШвабеПНСКоминвест-АКМТМОСПРОМСТРОЙ