25 ноября в Москве в гостинице «Космос» прошел V Общероссийский гражданский форум. Это традиционное мероприятие, на которое раз в год собираются представители некоммерческих неправительственных организаций и активисты-общественники со всей страны. Нынешний форум стал самым представительным за всю его историю. В нем приняли участие 1784 человека из 78 регионов России. По традиции форум стал площадкой для диалога представителей «третьего сектора» с властью. В его работе приняли участие руководители федеральных и региональных ведомств, в том числе министр по делам Открытого правительства Михаил Абызов, Министр здравоохранения РФ Вероника Скворцова, глава ЦИК Элла Памфилова и заместитель Министра юстиции РФ Денис Новак. В программе ОГФ прошло более 60 мероприятий по наиболее актуальным для гражданского общества темам, перед участниками выступили почти 200 спикеров.
Локомотивы экономики
Наибольший интерес вызвал диалог бывшего Министра финансов Правительства России, а ныне главы Центра стратегических разработок и Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина и Мэра Москвы Сергея Собянина, посвященный проблеме формирования в нашей стране городских агломераций и их значению для экономики России. В зале «Вечерний Космос», где она проходила, буквально яблоку негде было упасть: слушатели теснились в проходах, а организаторы настоятельно советовали им пройти в другой зал и следить за дискуссией в онлайн-трансляции на экране огромной плазменной панели. Люди ловили буквально каждое слово, поскольку представители десятки самых влиятельных политиков России вели живой и непосредственный спор о стратегии развития крупнейших городов нашей страны.
Диалог начал Алексей Кудрин, отметивший, что значение городских агломераций мегаполисов, которые становятся единым целым со своими пригородами и поглощают небольшие соседние города, неуклонно возрастает. На сегодняшний день половина совокупной продукции, производимой мировой экономикой, приходится на 380 крупнейших городов планеты.
Ряд экономистов считает, что в будущем успех любой страны будет определяться тем, насколько успешно в ней будут развиваться крупнейшие городские агломерации. И это не случайно: зачастую различий в развитии регионов одной страны гораздо больше, чем между сопоставимыми по размеру агломерациями в разных государствах.
По мнению Алексея Леонидовича, главными локомотивами развития экономики нашей страны должны стать агломерации. Согласно прогнозам экономистов, если на протяжении ближайших 5–6 лет в среднем по стране рост ВВП составит 3–4%, то рост валового регионального продукта в таких российских агломерациях, как Москва и Санкт-Петербург, достигнет 5–7%. Ускоренное развитие агломераций обусловлено объективными причинами: здесь сконцентрирована обученная мобильная рабочая сила, центры инноваций, имеется удобная инфраструктура, а удельные издержки бизнеса невелики. Именно в крупных городах, где сосредоточены университеты, развивается новая экономика – экономика знаний, креативная индустрия. Учитывая это, государству, по мнению главы ЦСР, необходимо выработать политику поддержки роста агломераций, принять меры, направленные на превращение региональных центров в агломерации или даже соединение центров нескольких соседних регионов в единую агломерацию. За счет этого можно будет уменьшить долю нефтегазового сырья и увеличить долю высокотехнологичной продукции.
Алексей Кудрин рассчитывает, что в обозримом будущем в единую агломерацию могут слиться: на Урале – Екатеринбург, Челябинск и Пермь, в Западной Сибири – Новосибирск, Томск и Барнаул, на средней Волге – Самара и Ульяновск, а в Татарстане – Казань, Альметьевск, Набережные Челны и Нижнекамск.
Чтобы претендовать на звание агломерации международного масштаба, в городе и населенных пунктах, находящихся в его орбите, по мнению Алексея Кудрина, должно проживать тричетыре миллиона человек. Города-миллионники могут стать центрами, вокруг которых вырастет новая агломерация, хотя одного миллиона населения недостаточно, чтобы город и населенные пункты-спутники считались агломерацией в соответствии с международными критериями.
Но сегодня федеральное законодательство, устанавливая границы регионов и разделяя их бюджеты, препятствует возникновению и росту названных агломераций. Поэтому, как считает Алексей Кудрин, необходимы пересмотр существующего законодательства и особые меры, направленные на поддержку возникновения и роста городских агломераций.
Сергей Собянин на это возразил, что в условиях рыночной экономики и свободной конкуренции меры государственной поддержки (льготы или прямое госфинансирование) оказываются неэффективными, а порой даже наносят ощутимый вред. Зато столичный Мэр полностью согласился с тезисом своего оппонента о большей эффективности экономики агломераций по сравнению с небольшими городами и сельской местностью.
Производительность труда в Москве в 2,5 раза выше, чем в среднем по стране, и в 5–7 раз выше, чем на селе. И даже внутри самой агломерации действует так называемый «агломерационный индекс», в соответствии с которым чем ближе к центру агломерации, тем выше производительность труда.
Процесс роста агломераций и снижения численности населения малых городов и сельских поселений носит объективный характер. По словам Сергея Собянина, сегодня в сельской местности проживает около 15 млн человек, которым не будет места в процессе производства сельхозпродукции, если задействовать современные технологии. Число качественных рабочих мест в провинции, за пределами городов-миллионников, неуклонно сокращается, и все меньше людей как в сельской местности, так и в небольших городах могут найти себе такое место работы, где бы они могли заниматься квалифицированным высокопроизводительным трудом.
А государство зачастую предпринимает неверные шаги – оно начинает оказывать материальную поддержку селам и малым городам. Это противоречит основным трендам развития, которые проявляются по всему миру. Процесс урбанизации активно идет по всей планете, и сегодня вполне очевидно, что без изменения структуры расселения населения, без его концентрации в крупных мегаполисах не удастся ни поднять производительность труда, ни добиться широкого внедрения высоких технологий, ни вывести на новый уровень развития науку, образование и здравоохранение.
При этом вопрос производительности труда для России не просто один из показателей – это критерий, жизненно важный для сохранения конкурентоспособности на мировой арене. Экономическое отставание от ведущих стран означает отток человеческого капитала и снижение обороноспособности страны.
Мэр столицы также отметил, что Москва вполне состоялась как агломерация, ведь она входит в десятку крупнейших подобных образований в мире. Если рассматривать как столичную агломерацию только Москву и Московскую область, то речь идет о населении в 20 млн человек. В нынешней же реальности столичная агломерация уже включает в себя области Центральной России, граничащие с Московской, и численность ее населения вдвое больше. В самом деле, летом москвичи в массовом порядке переезжают в сопредельные регионы, население которых увеличивается в полтора, а то и два раза.
Большую часть своей продукции эти субъекты Федерации сбывают именно в Московском регионе, а четверть трудоспособного населения из этих областей ездит на работу в Москву или Подмосковье.
Поэтому когда речь идет о Москве, корректней говорить о большой агломерации, население которой насчитывает уже даже не 20, а 30–35 млн человек, считает столичный градоначальник. То есть, по большому счету, столичная агломерация – это исконное историческое ядро России, где нет ни нефти, ни газа, ни угля, ни рудных залежей, но это территориальное образование с экономикой, основанной на перерабатывающей промышленности и новой индустрии высоких технологий.
В приоритете – масштабные проекты
В свою очередь Алексей Кудрин заявил, что сегодня границы регионов и разграничение бюджетов субъектов Федерации в значительной мере препятствуют созданию городских агломераций, охватывающих сразу несколько регионов. Другой помехой на пути их возникновения он назвал недостаточное развитие транспортной инфраструктуры. На это Сергей Собянин возразил, что если где в столичном регионе и остались проблемы с транспортной доступностью, то в области, а не на территории города. Сегодня уже 75% жителей Москвы передвигаются в часы пик на общественном транспорте, скорость общественного транспорта значительно увеличилась, вырос уровень комфорта во время поездок.
А скорость на автодорогах Москвы, по сравнению с 2012 годом, выросла на 13%. Следующим шагом московских властей на пути совершенствования системы общественного транспорта должно стать превращение сети пригородных электричек в еще один вид скоростного рельсового транспорта для пригородов. Это планируется сделать за счет обновления подвижного состава, строительства линий, соединяющих разные вокзалы, и превращения железнодорожных радиусов в диаметры, а также прокладки новых магистральных путей для электричекэкспрессов. Проект, недавно представленный Президенту РФ и получивший его полное одобрение, поможет решить проблемы сообщения со столицей значимых населенных пунктов Подмосковья и тем самым придаст новый импульс развитию столичной агломерации.
С другой стороны, Сергей Собянин согласился с мнением своего собеседника о том, что многие проблемы в развитии областных центров вызваны административными неурядицами, например, конфликтом между губернатором и мэром, который, как правило, приводит к тому, что региональный центр получает меньшее финансирование, чем малые города субъекта Федерации.
– В свое время, когда я был губернатором Тюменской области, – напомнил Сергей Семенович, – город Тюмень считался одним из самых грязных городов. И не потому, что не было ресурсов, а потому, что отношения между губернатором и мэром, между городом и областью были как у кошки с собакой.
После замены выборного мэра на сити-менеджера противостояние в Тюмени значительно ослабло. В результате город стал развиваться и за счет муниципалитета, и за счет региона. Поэтому, по мнению столичного градоначальника, для того чтобы придать импульс развитию агломераций в регионах, необходимо прежде всего, чтобы крупные города, региональные центры получали достаточное финансирование и из бюджета региона, и из муниципального бюджета.
Пока у глав регионов нет установки на развитие регионального центра, они предпочитают развивать у себя малые города, что не перспективно. И очень правильно, если такая задача появится.
Первый шаг в этом направлении уже сделан: впервые на федеральном уровне появился один из приоритетных проектов – это создание комфортной городской среды в крупных городах. И хотя в масштабах страны в целом на эту программу выделено относительно немного средств – несколько миллиардов рублей на всю Россию – сама парадигма изменилась, и теперь у федеральных властей есть понимание того, что двигаться следует именно в направлении приоритетного развития крупных городов.
Кто кому конкурент?
При этом между участниками дискуссии возникла полемика по вопросу о том, какие именно города являются для Москвы конкурентами. По мнению Сергея Собянина, российская столица сегодня не конкурирует с другими российскими мегаполисами: городское руководство не ставит перед собой в качестве ориентиров показатели Казани или Челябинска – речь идет о соперничестве с крупнейшими зарубежными мегаполисами и мировыми столицами. На это Алексей Кудрин возразил: несмотря на то что Москва не воспринимает российские областные центры как конкурентов, для них Москва – самый мощный конкурент, поскольку оттягивает человеческий капитал, квалифицированные людские ресурсы. В свою очередь Сергей Семенович дал понять своему оппоненту, что он заблуждается: ежегодная эмиграция из России составляет 200 тыс. человек, в то время как в Москву из других регионов приезжают с намерением остаться здесь не больше 10 тыс. человек в год. Не является Москва и промежуточным перевалочным пунктом для провинциалов, вознамерившихся покинуть нашу страну. Из Москвы уезжает на постоянное место жительства не так уж много россиян – примерно 3–4 тыс. человек в год.
Зато и Алексей Кудрин, и Сергей Собянин сошлись на том, что существующие административные границы и существование небольших по численности населения субъектов Федерации создают серьезные проблемы на пути создания и развития городских агломераций. Казань, например, по мнению столичного Мэра, с успехом стала городом с миллионным населением, поскольку население Татарстана в целом превышает 4,5 млн человек. В Екатеринбурге проживает более 1,2 млн человек, поскольку население Свердловской области приближается к пяти миллионам. Везде крупные регионы с населением три-пять млн имеют в центре города-миллионники. Но у нас еще достаточно субъектов Федерации с населением в 500–700 тыс. человек. Понятно, что ни один такой маленький регион не имеет городов-миллионников и никогда не будет их иметь.
Если взять небольшие национальные регионы, такие как, скажем, Тува или Ингушетия, то у них, по словам столичного Мэра, буквально мизерная бюджетная обеспеченность, особенно по собственным доходам. При этом в целом у федеральных округов, в которые они входят, величина этого показателя не отличается от других округов. Все дело в том, что территории с небольшим населением не могут эффективно развиваться.
Если из состава Москвы выделить отдельные территории, например, Зеленоград или присоединенные в 2012 году земли, то окажется, что у Зеленограда бюджетная обеспеченность будет не выше, чем у Казани, а у Новой Москвы с населением 440 тыс.человек ничуть не выше, чем у Владимирской области.
Малые регионы не развиваются, им постоянно нужны дотации, а нынешнее административно-территориальное деление, допускающее их существование, ущербно. В той же Германии, к примеру, после войны разделили страну на большие федеральные земли, численность населения каждой из которых колеблется от 7 до 14 млн человек, и заметного разрыва в развитии между ними не наблюдается. А чем дробнее административное деление, тем больше разница.
Триллион в федеральный бюджет
Сергей Собянин также заявил, что пытается донести до аудитории тезис, в соответствии с которым Москва – это не черная дыра, которая втягивает в себя финансы и таланты, а драйвер российской экономики, способствующий ускоренному развитию страны сразу в нескольких направлениях. Завершая дискуссию, столичный градоначальник напомнил, что все регионы страны получают из федерального бюджета трансфертов на сумму 1,5 трлн руб. При этом Москва в виде налогов дает в федеральный бюджет поступлений на 1 трл руб. Еще недавно эта сумма была почти вдвое меньше – 600 млрд. Город нарастил объем налоговых выплат за счет роста своей экономики, и теперь уже две трети всех поступлений в регионы из федерального бюджета – это деньги Москвы. И так обстоит дело не только с налогами, но и с отчислениями в федеральные фонды: сегодня каждый десятый пенсионер нашей страны получает пенсии за счет отчислений москвичей, и каждый десятый пациент, получающий медицинскую помощь по ОМС, получает деньги из средств, перечисленных москвичами.
– Поэтому считать Москву каким-то паразитом – это абсолютно неправильно. Наоборот, не будь Москвы, этих денег в стране не было бы. И еще: мы в самом начале говорили по поводу трудовых ресурсов – о том, что 15 миллионов населения в наших деревнях, 15 миллионов в малых городах не могут толком найти работу. Сделайте из этих 30 миллионов три Москвы – ВВП нашей страны вырастет на 40%!
Без бюрократических препон
А вот включение в федеральное законодательство особого понятия «агломерация», законодательное регулирование развития агломераций, создание особых административных органов для управления ими Сергей Собянин считает совершенно излишним. Сейчас для решения общих задач в сфере экологии и развития транспортной инфраструктуры Москва и Московская область легко находят общий язык, организуют совместное финансирование. Если же для этого будет создана особая федеральная структура, все будет зарегламентировано, и это создаст массу проблем в решении оперативных вопросов и бюрократических препон на пути развития столичной агломерации. Вполне приемлемым для нашей страны является используемая в странах ЕС модель, которая базируется на европейской директиве о создании ассоциации. В соответствии с ней соседние муниципалитеты при сохранении своей самостоятельности объявляют о намерении создать ассоциацию и получают от Еврокомиссии гранты на развитие инфраструктуры. Именно на такой основе успешно развиваются Парижская, Берлинская и Римская агломерации.
Текст: Дмитрий Ильин
Фото: Денис Гришкин (пресс-служба Мэра и Правительства Москвы)
Назад в раздел
