Унитарный режим. О госзакупках ГУПов и МУПов по Закону № 44-ФЗ

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) осуществляет приносящую доход (коммерческую) деятельность (обеспечивает лекарственными средствами население) и не получает никакого бюджетного финансирования. Обязано ли предприятие с 1 января 2017 года осуществлять свои закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»?

С 1 января 2017 года все унитарные предприятия (независимо от видов осуществляемой ими деятельности) обязаны осуществлять закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Исчерпывающий перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ (в редакции, вступившей в силу с указанной даты).

С 1 января 2017 года правовое регулирование осущеcтвления закупок унитарными предприятиями изменилось. Федеральным законом от 03.07.2016 № 321-ФЗ, вступающим в силу с 01.01.2017, в Закон № 44-ФЗ внесены изменения, в соответствии с которыми с указанной даты государственные и муниципальные унитарные предприятия становятся одной из категорий заказчиков, обязанных при осуществлении закупок товаров, работ и услуг применять положения Закона № 44-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 1, п. 7 ст. 3, ч. 2.1 ст. 15 этого федерального закона в новой редакции).

Исключения из этого правила предусмотрены ч. 2.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ в редакции Закона № 321-ФЗ. Согласно указанной норме, при наличии принятого унитарным предприятием положения о закупке (ч. 3 ст. 2 Закона № 223-ФЗ), размещенного до начала в единой информационной системе, унитарные предприятия осуществляют закупки в соответствии с таким положением, то есть в рамках требований Закона № 223-ФЗ, в следующих случаях:

1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в порядке, установленном законодательством РФ, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия, за исключением случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

Приведенный перечень случаев, когда унитарные предприятия при осуществлении закупок вправе руководствоваться положениями Закона № 223-ФЗ после 31 декабря 2016 года, является исчерпывающим. Иных изъятий из правил, обязывающих унитарные предприятия с 1 января 2017 года при закупках товаров, работ и услуг применять процедуры, предусмотренные Законом № 44-ФЗ, этот федеральный закон (в редакции Закона № 321-ФЗ) не содержит. В частности, обязанность унитарных предприятий с 2017 года осуществлять закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ не поставлена законодательством в зависимость от вида деятельности, осуществляемой унитарным предприятием (смотрите, например, письма Минэкономразвития России от 10.08.2016 № Д28и-2013, от 16.08.2016 № Д28и-2066, от 18.08.2016 № Д28и-2133, от 19.08.2016 № Д28и-2168). При этом, в отличие от бюджетных учреждений, которым п. 3 ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ при соблюдении определенных условий позволяет осуществлять закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ за счет средств, полученных при осуществлении ими приносящей доход деятельности, унитарным предприятиям такая возможность новой редакцией Закона № 44-ФЗ не предоставлена: с 1 января 2017 года закупки за счет средств, полученных от осуществления предпринимательской деятельности, унитарные предприятия будут обязаны осуществлять с соблюдением правил, установленных Законом № 44-ФЗ.

Каким образом определить совокупный годовой объем закупок МУПа, если поступлений из бюджета (гранта) не было и не будет, так как МУП не является участником бюджетного процесса?

Под совокупным годовым объемом закупок понимается утвержденный на соответствующий финансовый год общий
объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году (п. 16 ст. 3 Закона № 44-ФЗ).

Анализируя приведенную норму, специалисты Минэкономразвития России указывают, что совокупный годовой объем закупок (СГОЗ) представляет собой сумму средств по:

– контрактам, заключенным в предыдущих финансовых годах, в части, подлежащей оплате в текущем финансовом году;

– контрактам, заключенным в текущем финансовом году и полностью исполняемым и подлежащим оплате в текущем финансовом году;

– контрактам, заключенным в текущем финансовом году и исполняемым в текущем и последующих годах, в части, подлежащей оплате в текущем финансовом году (письма Минэкономразвития России от 21.12.2016 № Д28и-3403, от 16.12.2016 № Д28и-3513, от 17.02.2016 № Д28и-421, от 30.09.2014 № Д28И-1889).

Формально из п. 16 ст. 3 Закона № 44-ФЗ не следует вывод о том, что к СГОЗ унитарных предприятий, рассчитываемому на 2017 год, относятся объемы финансирования по договорам, заключенным в период до 2017 года, когда такие предприятия руководствовались положениями Закона № 223-ФЗ, так как приведенная норма упоминает о закупках, осуществляемых в соответствии с Законом № 44-ФЗ, включая оплату по контрактам, под которыми понимаются гражданско-правовые договоры, заключаемые (в том числе унитарными предприятиями с 2017 года) также с соблюдением требований Закона № 44-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 1 этого закона).

Однако по смыслу п. 16 ст. 3 Закона № 44-ФЗ СГОЗ на 2017 год для унитарных предприятий, по всей видимости, должен рассчитываться исходя из общего объема финансирования, предназначенного для оплаты в 2017 году договоров о приобретении товаров, работ и услуг (то есть для финансирования закупок заказчика). Это обусловлено тем, что с 1 января 2017 года положения Закона № 44-ФЗ распространяются на унитарные предприятия без каких-либо исключений в отношении договоров, которые были заключены до 2017 года, но исполняются впоследствии. Как следует из п.п. 3, 7 ст. 3, ч. 2.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, с даты вступления в силу Закона № 321-ФЗ приобретение (а следовательно, и оплата) товаров, работ и услуг унитарными предприятиями как заказчиками, обязанными руководствоваться требованиями Закона № 44-ФЗ, осуществляется в рамках закупок, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Поэтому надо полагать, что СГОЗ унитарного предприятия на 2017 год (отражаемый в плане-графике) рассчитывается как совокупность сумм, причитающихся к уплате контрагентам в 2017 году по контрактам, которые заказчик планирует заключить в течение этого финансового года, а также по договорам, которые были заключены унитарным предприятием до 1 января 2017 года.

Исключение могут составлять только суммы осуществляемой за счет источников, указанных в ч. 2.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, оплаты по договорам, которые могут продолжать регулироваться Законом № 223-ФЗ при наличии у предприятия положения о закупке за счет таких источников. В отношении прочих закупок за счет любых источников финансирования исключения в отношении закупок, осуществляемых унитарными предприятиями, законодательство не делает.

Следует подчеркнуть, что изложенная точка зрения является экспертным мнением. Официальных разъяснений и правоприменительной практики по этому вопросу обнаружить не удалось. Поскольку нельзя исключить вероятности того, что контролирующие органы займут иную позицию по данному вопросу, лучше всего обратиться за письменными разъяснениями в ФАС России (пп. 5.3.1.12 пп. 5.3 п. 5, пп. 6.3 п. 6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Единственным учредителем ГУП – бюро технической инвентаризации – является орган государственной власти Московской области. На каком основании ГУП может выступать единственным поставщиком услуг кадастровой деятельности и технической инвентаризации министерств и муниципальных образований Московской области? Возможно ли заключение с ГУП контрактов на основании п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ?

Прежде всего необходимо отметить, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по общему правилу осуществляют закупки товаров, работ, услуг в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 1, п.п. 5 и 6 ст. 3 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы
определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Выбор способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется заказчиком в соответствии с положениями главы 3 Закона № 44-ФЗ (п. 5 ст. 24 данного закона). При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Согласно ч. 2 ст. 48 Закона № 44-ФЗ, заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, прямо предусмотренных ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 этого закона.

Из вышеизложенного следует, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут заключать договор с единственным поставщиком, не проводя открытого конкурса и не прибегая к иным конкурентным процедурам определения поставщика (подрядчика, исполнителя), только в случаях, прямо предусмотренных законом, а именно – ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

В частности, одним из оснований, которое применимо практически к любым товарам, работам, услугам, закупаемым у любых поставщиков, является основание, предусмотренное п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, согласно которому допускается заключение контракта с единственным поставщиком при соблюдении требований, ограничивающих сумму одного контракта и совокупный объем закупок, производимых конкретным заказчиком по данному основанию.

Так, согласно приведенной норме, товар, работа или услуга могут закупаться в рамках одного контракта на сумму не свыше 100 000 рублей, а совокупный годовой объем закупок на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ не должен превышать 2 млн руб. В том же случае, если сумма в 2 млн руб. составляет менее 5% от совокупного годового объема всех закупок заказчика, то объем закупок, производимых у единственного поставщика на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, не должен превышать 5% совокупного годового объема закупок заказчика и в любом случае не должен составлять более чем 50 млн руб. Единственным исключением из правила, ограничивающего годовой объем закупок по приведенному основанию, являются закупки, осуществляемые для нужд сельского поселения.

Анализ иных оснований для заключения государственным органом или органом местного самоуправления контракта с единственным поставщиком показывает, что возможность их применения практически не зависит от воли таких заказчиков, так как связан с особым правовым регулированием какого-либо рынка, которое делает невозможным или затруднительным обеспечение на нем конкуренции (п.п. 1, 3, 6, 8, 29 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ) или особой принципиальной ограниченностью рынка (п.п. 31, 32, 36, 38, 39 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); особым порядком определения контрагента (в том числе в индивидуальном порядке), исключающим возможность применения конкурентных процедур, предусмотренных законом (п.п. 2, 7, 22, 30 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); особым статусом контрагента (п.п. 11, 12, 43 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); наличием у одного конкретного лица особых прав в отношении определенных товаров, работ, услуг, необходимых для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, исключающих возможность конкуренции (п.п. 10, 13, 14, 15, 17, 19, 33, 36 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); особой ситуацией, в которой находится заказчик, делающей очевидно нецелесообразным проведение конкурентных процедур, ввиду необходимости срочного осуществления закупки (п.п. 9, 20, 21, 26, 28 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ) или «технологического» отсутствия необходимости (п.п. 16, 23 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); особой важностью закупки, в том числе ввиду ее связи с государственной тайной (п.п. 20, 21, 40, 41, 42 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ); практической невозможностью определения контрагента конкурентными способами (п.п. 24, 25, 34 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

Более того, ряд оснований для закупки может использоваться только отдельными заказчиками, к которым государственные органы и органы местного самоуправления не относятся (п.п. 5, 17, 35, 36, 44, 45 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

Оценивая для рассматриваемого случая возможность использования иных оснований для заключения контракта с единственным поставщиком, кроме предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, мы приходим к выводу о том, что такая возможность отсутствует, в том числе это касается и основания, предусмотренного п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

Дело в том, что, согласно указанному пункту, заключение контракта с единственным поставщиком, которым является государственное унитарное предприятие субъекта РФ, возможно только в том случае, если указанное предприятие подведомственно органу исполнительной власти такого субъекта РФ и работа или услуга, являющиеся предметом контракта, могут выполняться или оказываться только данным органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, установленными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом из норм Закона № 44-ФЗ не ясно, что понимается под термином «законодательные акты субъекта РФ». Однако Минэкономразвития РФ, проанализировав употребление термина «законодательные акты» в отношении федеральных правовых актов, в своих разъяснениях указало, что под законодательными актами субъектов РФ должны пониматься исключительно законы соответствующего субъекта РФ (письмо Минэкономразвития РФ от 17.11.2015 № Д28и-3417).

Более того, анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что выполнение кадастровых работ в отношении какого бы то ни было имущества может осуществляться физическими лицами, которые имеют действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»), в качестве индивидуального предпринимателя или в качестве работника юридического лица (ч. 1 ст. 31 этого же закона). Отсюда видно, что право осуществления такой деятельности имеет фактически неограниченный круг физических лиц, получивших квалификационные аттестаты кадастровых инженеров, и юридических лиц, заключивших с указанными физическими лицами трудовые договоры.

В свою очередь, техническая инвентаризация, которая в настоящий момент продолжает проводиться в отношении жилищного фонда (ч. 5 ст. 19 Жилищного кодекса РФ, п. 2 письма Минэкономразвития РФ от 22.02.2013 № Д23И-449), может осуществляться не только государственными, но и муниципальными организациями технической инвентаризации (п. 3 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 № 1301). Причем под государственными организациями понимаются не только организации субъектов РФ, но и федеральные организации. Следовательно, полномочия по осуществлению технического учета, в том числе технической инвентаризации, жилищного фонда, также не являются, согласно действующему законодательству, исключительными.

Таким образом, принимая во внимание все вышеизложенное, можно сделать вывод, что с указанным в вопросе государственным унитарным предприятием контракт на проведение работ по технической инвентаризации или кадастровых работ органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области может быть заключен как с единственным поставщиком только на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ при условии соблюдения установленных данным пунктом ограничений.