Многострадальный Закон о ФКС, вокруг которого на протяжении двух лет ломали копья представители Минэкономразвития и ФАС, а также эксперты и активисты-общественники, наконец-то был внесен в правительство, а затем, после обсуждения на заседании Президиума Правительства РФ, и в Госдуму. Антимонопольной службе и Минэкономразвития удалось урегулировать имевшиеся противоречия и найти приемлемый компромисс. Причем в основном за счет уступок со стороны Министерства экономического развития. До конца нынешней весенней сессии новый закон, определяющий правила игры в отечественной системе государственного и муниципального заказа, должен быть утвержден нижней палатой парламента в первом чтении.
Против потенциального демпинга
В итоговый компромиссный вариант документа, по сравнению с тем вариантом, который правительство вернуло в декабре 2011 года в Минэкономразвития на доработку, на последнем этапе согласования было внесено около 40 исправлений, сделанных на основе замечаний к законопроекту федеральных ведомств. Подавляющее большинство из них (25) поступило от ФАС. Помимо антимонопольщиков активное участие в правке проекта закона о ФКС приняли также Министерство финансов и Министерство здравоохранения. При этом, несмотря на значительное число уступок, сделанных со стороны Минэкономики, проект закона о Федеральной контрактной системе был внесен в правительство, а затем передан на обсуждение в Государственной Думе с таблицами разногласий с ФАС, Минфином, Минздравом и Федеральной службой по оборонному заказу.
Впрочем, по сравнению с теми таблицами, что прилагались к закону в декабре, новые стали заметно короче, а названные в них спорные положения менее существенными. Различные точки зрения, представленные ведомствами, планируется согласовать уже в ходе обсуждения в стенах парламента.
Если же говорить о достигнутых еще до внесения документа в правительство компромиссах, то по настоянию ФАС смягчены санкции к участникам торгов, заподозренных в демпинге.
В первоначальном варианте законопроекта предлагалось автоматически отстранять от участия в торгах предложивших снизить начальную цену контракта более чем на 25%. В окончательном же варианте документа такое предложение сочли допустимым. Впрочем, теперь участнику конкурса или аукциона, для того чтобы его признали победителем за счет снижения стартовой цены на 25% и более, придется представлять письменное обоснование.
В нем должно быть разъяснено, за счет чего достигается столь значительная экономия, а также представить гарантийное письмо от производителя поставляемой продукции, в котором подтверждается возможность поставки товаров по предложенной цене. Если же речь идет не о закупке товаров, а о выполнении строительных работ, то подрядчик, понизивший цену контракта более чем на четверть, должен будет представить заключение о возможности выполнения работ по такой стоимости, выданное саморегулируемой организацией.
При проведении конкурсных процедур на создание научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок заявка со снижением начальной цены контракта на 25% или более автоматически отклоняется. «Считается, что такой экономии при выполнении научных разработок можно достигнуть только за счет снижения оплаты труда, а это означает, что вместо серьезных ученых будут наняты малоквалифицированные исполнители», – пояснил заместитель главы Минэкономразвия Михаил Осеевский.
Сделанная же в ходе электронного аукциона попытка снижения цены контракта на 25% и более приведет к автоматическому завершению аукциона. При этом аукцион будет считаться несостоявшимся. Предполагается, что после вступления в силу Закона о ФКС процедура электронного аукциона будет применяться лишь для закупки стандартизированной массовой продукции. Цена таких изделий хорошо известна по прейскурантам, и обоснованная значительная экономия в этой сфере закупок просто не может быть достигнута. Резкое снижение цены явно означает, что в данном случае заказчик столкнулся с заведомым случаем демпинга. Еще один механизм защиты от демпинга – увеличение размера финансового обеспечения ответственности исполнителя. «Если цена опускается на 25% и ниже, то автоматически финансовое обеспечение исполнения контракта будет взиматься с исполнителя в размере 30% от его стоимости», – сообщил Михаил Осеевский.
Что же касается финансового обеспечения заявок участников конкурсов и аукционов, то его решено было взимать даже для контрактов стоимостью меньше 1 млн руб., чего не предусматривала первоначальная редакция закона. Впрочем, для таких маленьких контрактов и обеспечение заявки на участие будет невелико, до 1% от стоимости контракта. Но наличие пусть и небольшого залога вполне способно заставить откровенных тендерных рейдеров серьезно подумать, прежде чем решаться срывать торги путем неприкрытого демпинга. Для основных типов торгов обеспечение заявок остается прежним – не более 5%.
А для специализированных торгов для субъектов малого бизнеса – не более 2%. Кроме того, были серьезно изменены правила проведения двухэтапного конкурса. Этот вид конкурентных закупочных процедур предназначался для случаев, когда самому заказчику не вполне ясно, что именно ему нужно закупить. В ходе первого этапа поставщики предлагают технические характеристики и параметры предлагаемой ими продукции, не называя цены. После первого этапа заказчик вносит уточнения в конкурсную документацию и вырабатывает строгие критерии отбора победителя. На втором этапе претенденты представляют окончательное техническое предложение, составленное с учетом изменений конкурсной документации, и ценовое предложение. Эта форма торгов предназначена в первую очередь для закупки научно-технических и опытно-конструкторских разработок, а также для размещения госзаказа в сфере культуры.
В первоначальном варианте Закона о ФКС во втором этапе конкурса могли участвовать только те поставщики, которые принимали участие в первом этапе. ФАС, вообще считавшая этот способ проведения закупок потенциально коррупционным, не сумела добиться его полного исключения из законопроекта.
Зато теперь расширено количество участников второго этапа – в законе записано, что к участию во втором круге двухэтапного конкурса могут быть допущены поставщики, не принимавшие участие в первом.
Не судим, не должник – просто декларируй
Добились антимонопольщики и ограничений на использование сокращенной процедуры запроса предложений. ФАС в принципе была против применения этой формы торгов, но, так же как и в случае с двухэтапными конкурсами, контрольному органу удалось достичь лишь сужения сферы ее применения. Ранее при запросе предложений заказчик мог сослаться на «срочность» закупки и проводить его по ускоренному варианту, что- позволяло отсечь от участия в торгах нежелательных для него участников. Теперь заказчикам можно использовать этот механизм лишь в IV квартале, если у заказчика остаются значительные объемы неизрасходованных средств, а в другое время года – только лишь когда требуется срочно перезаключить с новым поставщиком внезапно разорванный контракт. При этом при проведении закупок через запрос предложений заказчик обязан будет направить уведомление о проведении запроса потенциальным участникам, участвовавшим в поставке аналогичной продукции на протяжении предшествующих полутора лет.
Антимонопольное ведомство также настояло на том, чтобы в тексте было уточнено, какие именно из предъявляемых к участникам квалификационных требований необходимо подтверждать официальными документами, а какие достаточно просто продекларировать. Так, факт регистрации компании необходимо подтверждать выпиской из ЕГРЮЛ, а то, что она не попала в реестр недобросовестных поставщиков, – соответствующей справкой. Зато отсутствие у руководителя судимости, связанной с профессиональной деятельностью, или отсутствие у поставщика задолженности по налогам достаточно будет просто продекларировать.
Уточнен и перечень критериев, по которым можно оценивать заявки участников при проведении конкурсов. Из них исключены длительность гарантийного срока и сроки поставки закупаемой продукции.
Право на одностороннее расторжение контракта наряду с заказчиком, что предусматривалось в первоначальной версии закона, теперь получит и поставщик. Сторона, не согласная с решением о расторжении контракта, получает право в десятидневный срок оспорить его в ФАС. Чтобы заказчик не мог оказывать давление на исполнителя контракта, вымогая взятки угрозами расторгнуть контракт, в законе предусмотрено положение, согласно которому он должен будет заранее направлять в антимонопольную службу уведомление о намерении разорвать контракт в одностороннем порядке, а также вывешивать это уведомление на общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.
Изменения коснулись и системы общественного контроля и обеспечения прозрачности системы госзакупок. В итоге было решено отказаться от создания при Федеральной контрактной системе общественного совета с широкими полномочиями.
Вместо этого, для того чтобы обеспечить максимальный общественный контроль, итоги проведенных закупочных процедур разрешено оспаривать любым юридическим лицам, включая общественные организации, а также любым физическим лицам, включая блогеров.
Учтенные при переработке текста закона замечания, сделанные Минфином, касались прежде всего информационного обеспечения ФКС. В результате официальный общероссийский сайт госзакупок станет единственной информационной системой, санкционирующей действия заказчика, при этом он будет интегрирован с системой электронного Министерства финансов.
Что же касается замечаний финансового ведомства, попавших в таблицы разногласий, то Минфин отмечает необходимость яснее обозначить полномочия властей регионов и органов местного самоуправления в нормативном регулировании госзакупок, производимых субъектами Федерации, и при муниципальных закупках. По мнению экспертов Минфина, даже последняя версия Закона о ФКС не вполне стыкуется с Бюджетным кодексом и позволяет заказчикам формировать план закупок при отсутствии четких бюджетных обязательств.
Трудности нового формата
Главные же неурегулированные противоречия, оставшиеся между Министерством экономического развития и Федеральной антимонопольной службой, касаются подзаконных актов, позволяющих функционировать системе государственных и муниципальных закупок.
Оба федеральных ведомства достигли договоренности о том, что после вступления в силу Закона о ФКС будет объявлен переходный период, на время которого при новом законе будут действовать старые подзаконные акты, разработанные для Закона о госзакупках № 94-ФЗ. Речь идет в первую очередь о документах, которые устанавливают порядок определения начальной цены контракта и порядок оценки квалификации потенциальных участников торгов. По мере разработки ведомствами подзаконных актов к новому Закону о ФКС они будут заменяться на новые.
Вместе с тем в Федеральной антимонопольной службе убеждены, что тот факт, что терминологически 94-ФЗ и Закон о ФКС сильно разнятся, затруднит использование старых подзаконных актов и создаст возможность для их неоднозначного толкования. «Новый формат текста означает автоматическую потерю всех подзаконных актов (а их сейчас более 30), которые создавались на протяжении пяти лет.
Принятие новых подзаконных актов (по новому законопроекту их не менее 37) займет несколько лет, и это будут сложные времена для заказчиков и предпринимателей», – считает Михаил Евраев, начальник управления контроля размещения госзаказа ФАС. Также, по мнению представителей ФАС, в новом законопроекте не прописан порядок приемки или реализации финансового обеспечения. Кроме того, ФАС считает, что различия в терминологии и изложение текста Закона о ФКС в новом формате приведут к невозможности использования уже существующих подзаконных актов и потере судебной практики.
В свою очередь, замглавы Минэкономики Михаил Осеевский пообещал, что все обязательные акты правительства будут подготовлены после внесения последних поправок в процессе второго чтения Закона о ФКС в Государственной Думе. Оценивая, сколько потребуется времени, для того чтобы принять закон во всех трех чтениях, член комитета Госдумы по экономической политике Игорь Игошин назвал срок в несколько месяцев.
По его словам, благодаря тому что законопроект уже не раз обсуждался в нижней палате парламента на различного рода круглых столах, у законодателей еще до первого чтения сформировалось представление о том, в каких именно направлениях документ должен дорабатываться. Это, по мнению депутата, позволит привлечь к работе максимально широкий круг экспертов из всех затрагиваемых сфер, обеспечить публичность, а главное – сократить сроки рассмотрения документа.
Конфликты исчерпаны. Продолжение следует?
Следует также отметить: несмотря на то что ФАС и Минэкономразвития удалось договориться по основным вопросам функционирования ФКС, в ближайшем будущем не исключено возникновение новых межведомственных конфликтов.
Уже после того как между министерством и антимонопольной службой было достигнуто взаимопонимание, с новой инициативой выступил Институт по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А.Б. Соловьева при НИУ ВШЭ – главный разработчик первоначальной версии Закона о ФКС для Минэкономразвития. Специалисты института предложили заменить общероссийский официальный сайт госзакупок zakupki.gov.ru новой информационной системой ФКС, охватывающей все стадии исполнения контрактов. Причем эту систему предлагается сделать не централизованной, как официальный сайт, а распределенной по отдельным региональным серверам. Антимонопольщики встретили это предложение в штыки, поэтому вопрос о том, каким надлежит быть информационному обеспечению ФКС, может превратиться в новый камень преткновения.
Текст: Дмитрий Ильин
Назад в раздел
