Федеральная антимонопольная служба (ФАС) разработала и опубликовала для общественного обсуждения проект распоряжения Правительства РФ, которое обяжет госзаказчиков осуществлять закупки работ по строительству, реконструкции и ремонту типовых объектов капитального строительства, производящихся на основе проектной документации повторного применения, исключительно в форме электронных аукционов. В случае его принятия подрядчики строительства большинства объектов социального жилья, школ, детских садов, строящихся по типовым проектам, будут определяться по одному единственному критерию – минимальной цене. По данным ФАС, объем подпадающего под действие документа сегмента госзаказа составляет 1,1 трлн руб. в год. Между тем свое несогласие с предложениями антимонопольной службы выразили Минэкономразвития и Минстрой. По мнению экспертов главного экономического ведомства, распределение строительных госконтрактов на электронных аукционах может привести к победе демпингующих участников торгов с последующим срывом их реализации.
Правовые основы
В соответствии с 59 статьей Закона № 44-ФЗ о контрактной системе госзаказчик обязан проводить электронный аукцион при закупке товаров, (работ, услуг), включенных в перечень, установленный Правительством РФ. Кроме того, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право устанавливать собственные перечни, которые, в дополнение к федеральному, действуют при осуществлении закупок соответствующего региона. Согласно закону, в перечень могут попасть такие объекты закупки, для которых, во-первых, есть возможность сформулировать подробное и точное описание всех требуемых характеристик, а во-вторых, критерии определения победителя имеют количественную и денежную оценку. Соответствующий перечень, ориентированный на общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), был утвержден распоряжением Правительства РФ № 2019 от 31 октября 2013 г. Если посмотреть на список упомянутых в нем товаров, работ и услуг, то создастся впечатление, что закупать в форме электронного аукциона должны практически все. Туда вошли: сельхозпродукция и продукты питания, текстиль, кожа, меха и одежда, уголь, нефть, газ и услуги по их добыче, нефтепродукты, металлы, многие виды машиностроительной продукции, строительные работы, транспортные услуги и многое, многое другое. Гораздо трудней было бы указать то, чего в этом списке нет. К примеру, там нет вооружений, продукции атомной и космической промышленности. В результате электронный аукцион на сегодня является основным видом государственных и муниципальных закупок в России. Более половины госзаказов (и по количеству процедур, и по объему выделенных средств) размещаются именно в такой форме.
Вместе с тем, несмотря на столь обширный перечень, далеко не весь госзаказ размещается через аукционы. Дело в том, что упомянутое распоряжение правительства содержит целый ряд исключений. Например, заказчик не обязан проводить аукцион, если объект закупки подпадает под действие 56 или 57 статей 44-ФЗ, регулирующих проведение конкурса с ограниченным участием и двухэтапного конкурса соответственно. В эту категорию, в частности, входят заказы на научные или проектные работы, на произведения литературы и искусства, на технологически сложные, инновационные заказы, требующие от исполнителя достаточно высокого уровня квалификации, на работы по сохранению объектов культурного наследия. Кроме того, перечень содержит исключения, относящиеся к определенным видам продукции. Например, при поставках продуктов питания требования об обязательном проведении аукциона не распространяются на закупки для детских, медицинских и социальных учреждений; при закупках одежды – на детскую одежду. В крупнейшем сегменте госзаказа – строительных работах – также есть несколько исключений. В частности, необязательно проводить электронный аукцион на строительство или ремонт особо сложных или опасных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, а также в случае крупных по цене закупок (более 150 млн руб. для государственных и более 50 млн руб. для муниципальных заказчиков). Таким образом, де-факто на основную часть строительного заказа требование об обязательном проведении аукциона не действует, так как строительство большинства жилых домов, школ и больниц стоит значительно дороже приведенных сумм. А, как показывает практика, крупнейшие строительные заказы обычно размещаются в форме конкурсов, а в некоторых особо сложных случаях – в виде закупки у единственного поставщика.
Сегодня рассыпаются альбомы, а завтра будут рушиться дома?
С начала 2017 года действующий ОКПД будет заменен на обновленный ОКПД-2. В связи с переходом на новую классификацию продукции, потребуется и обновление распоряжения № 2019, а значит, появится возможность изменить сложившийся статус-кво в сторону расширения или, напротив, сокращения списка заказов, для которых аукцион является обязательным. Проект нового перечня был разработан профильным ведомством – Минэкономразвития, однако ФАС отказалась его согласовать. Как известно, конкурентное ведомство давно и последовательно отстаивает расширение практики проведения аукционов, считая их наиболее открытым и наименее коррупциогенным способом закупок. На этот раз оно сделало упор на требование проводить в форме аукционов заказы на строительство и ремонт типовых объектов. С точки зрения ФАС, такой непрозрачный критерий, как «квалификация участника», резко повышает коррупционные риски и позволяет заказчику отдать контракт «своему» подрядчику, даже если он предлагает более высокую цену, чем другие участники конкурса. В качестве иллюстрации приводился такой пример: допустим, вес критерия «квалификация» составляет 40%, а вес цены – 60%; если заказчик даст одному участнику 40 баллов за его высокую репутацию, а другому – 0 баллов, то, чтобы выиграть, второй участник должен будет снизить цену втрое, но даже в этом случае контракт ему не отдадут, так как в соответствии с 44-ФЗ в отношении него будет про водиться антидемпинговое расследование.
С приведенными доводами трудно не согласиться. Однако есть и немало примеров иного рода. Так, в соответствии с распоряжением № 2019, тендеры на изготовление печатной продукции должны проводиться в форме электронных аукционов. Казалось бы, не самый технически сложный вид деятельности. Однако и здесь есть своя специфика, и здесь есть проверенные, хорошо зарекомендовавшие себя производители, и есть те, кто готов сделать подешевле, но тяп-ляп. В 2015 году в рамках городского заказа был проведен аукцион на право выпустить фотоальбом о реставрации в Москве. В итоге госконтракт был отдан малоизвестному издательству. Оно выполнило работы, но их качество, мягко говоря, оставляет желать лучшего: к примеру, качество склейки такое, что альбом буквально рассыпается в руках.
И вот какой возникает вопрос: если строительные тендеры будут проводиться с таким же успехом, то не будут ли впоследствии возникать проблемы, связанные с перестройкой и ремонтом таких зданий? Ведь расходы по факту могут оказаться значительно выше, чем, если бы за строительные работы было заплачено сразу как за качественную стройку. Последствия могут быть и иными, необязательно финансовыми…
Напомним, что некачественное исполнение значительной части госзаказов, распределенных через аукционы, стало одной из основных причин перехода от прежнего Закона о госзакупках № 94-ФЗ к действующему 44-ФЗ. Нужно ли наступать на одни грабли дважды?
Поиск золотой середины
Если обратиться к зарубежному опыту, то станет ясно, что перевод всех тендерных процедур в электронную форму является общемировой тенденцией. Соответствующая задача поставлена и в России; ее решение – лишь вопрос времени. Однако почему-то первыми, кто осуществил полный переход, были отнюдь не страны лидеры. Раньше всех на электронные тендеры перешла Албания, второй была Грузия. Кроме того, надо понимать, что в мировой практике электронный тендер – это не обязательно аукцион. Конкурсы с многокритериальным выбором тоже можно проводить в полностью электронном виде, хотя, конечно, реализовать это намного сложней. Отметим, что закупочное законодательство США и стран Евросоюза содержит в том числе и процедуры, связанные с переговорами между заказчиком и потенциальными поставщиками, чего нет в 44-ФЗ. А в ряде стран одним из способов оценки тендерных предложений является принцип максимальной экономической выгоды. Это гораздо более сложная вещь, чем обычный конкурс: там надо суметь оценить экономический эффект конкурсного предложения в течение длительного периода времени. Преобладающий в развитых странах подход такой: в форме аукционов или запросов котировок закупают, как правило, простую, типичную продукцию, очень широко представленную на рынке; для более сложных и менее типичных заказов обычно вводят предварительную квалификацию и (или) какие-то дополнительные (помимо цены) критерии оценки. А для самых сложных заказов, к примеру, связанных с наукой, инновациями, искусством, вводятся специфические процедуры – многоэтапные конкурсы, конкурентный диалог и т.д. Конечно, полностью обезличенный аукцион позволяет уменьшить коррупционные риски. Причем именно уменьшить, но не ликвидировать: после нескольких лет работы 94-ФЗ, а затем 44-ФЗ о множестве способов мошенничества на электронных торгах стало достаточно широко известно. Однако если существует серьезный риск невыполнения контракта, то потенциального поставщика лучше знать в лицо.
Возьмем коммерческие заказы. Разумеется, бизнесмен больше, чем чиновник, размещающий госзаказ, заинтересован в снижении цены – ведь платить придется из своих денег. Было бы нелепо заподозрить его в том, что он отдаст контракт кому-то за «откат» – то есть сам у себя украдет. Тем не менее принцип минимальной цены далеко не всегда является определяющим для коммерческих заказчиков. Очень часто они годами работают с единственным поставщиком или выбирают из двух трех, которых хорошо знают.
Почему? Потому что надежность партнеров может играть в бизнесе не меньшую роль, чем минимизация расходов. Что делать, если партнер сорвал сроки, указанные в договоре, или поставил бракованную продукцию? Идти в суд и требовать компенсацию? Но даже если получится, то, сколько времени на это уйдет? А невыполненный контракт связан с другими договорами, с обязательствами перед другими коммерческими партнерами и перед собственными работниками, которым надо зарплату платить. Очевидно, что надежность важна и для госзаказчика. Да, ему не придется платить из своего кармана. Но если чиновник не эффективно расходует бюджетные средства, вышестоящее руководство может сделать соответствующие выводы в отношении его дальнейшей карьеры. Если плохо построены дома или дороги, это может вызвать социальное недовольство, может быть использовано для каких-то оппозиционных политических акций и привести к соответствующим оргвыводам в отношении ответственных за это чиновников. Я уже даже не говорю о том случае, когда руководитель является порядочным человеком и просто хочет качественно выполнить свою работу. Поэтому в случае достаточно сложных заказов госзаказчик так же, как и коммерческий заказчик, объективно заинтересован в том, чтобы понимать, насколько можно доверять исполнителю.
Так как же найти золотую середину? Как наилучшим образом провести грань между более простыми заказами, которые действительно надо размещать через аукцион, и более сложными, нуждающимися в конкурсных процедурах? Для начала давайте попробуем разобраться в иерархии ценностей. Что в сфере закупок должно быть главным? Надо полагать – то, чтобы заказ был выполнен надлежащим образом – то есть по своим качественным характеристикам, по срокам и в пределах установленной максимальной цены. Только при условии гарантированного выполнения этого главного требования, надо ставить второе – минимизацию затрат. Рост конкуренции – это лишь третья по важности цель или даже не цель, а средство для достижения первых двух. Нет сомнений в том, что расширение количества участников торгов в целом приводит к благоприятным последствиям – к экономии средств, к более частой победе действительно наилучших по соотношению цены и качества предложений. Однако в очень многих конкретных случаях оно может привести к совершенно иному – к тому, что заказ не будет надлежащим образом выполнен, а достигнутая «экономия» обернется гораздо большими расходами. Так нужна ли нам конкуренция ради самой конкуренции? Думаю, большинство скажут, что нет. Она нужна не как само цель, а как инструмент решения экономических задач, в том числе задачи экономии бюджетных средств при госзакупках. Именно из этого надо исходить при обсуждении вопросов оптимизации закупочного законодательства. Если такой подход возобладает, то будет легче найти максимально взвешенное решение.
Правовые основы
В соответствии с 59 статьей Закона № 44-ФЗ о контрактной системе госзаказчик обязан проводить электронный аукцион при закупке товаров, (работ, услуг), включенных в перечень, установленный Правительством РФ. Кроме того, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право устанавливать собственные перечни, которые, в дополнение к федеральному, действуют при осуществлении закупок соответствующего региона. Согласно закону, в перечень могут попасть такие объекты закупки, для которых, во-первых, есть возможность сформулировать подробное и точное описание всех требуемых характеристик, а во-вторых, критерии определения победителя имеют количественную и денежную оценку. Соответствующий перечень, ориентированный на общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), был утвержден распоряжением Правительства РФ № 2019 от 31 октября 2013 г. Если посмотреть на список упомянутых в нем товаров, работ и услуг, то создастся впечатление, что закупать в форме электронного аукциона должны практически все. Туда вошли: сельхозпродукция и продукты питания, текстиль, кожа, меха и одежда, уголь, нефть, газ и услуги по их добыче, нефтепродукты, металлы, многие виды машиностроительной продукции, строительные работы, транспортные услуги и многое, многое другое. Гораздо трудней было бы указать то, чего в этом списке нет. К примеру, там нет вооружений, продукции атомной и космической промышленности. В результате электронный аукцион на сегодня является основным видом государственных и муниципальных закупок в России. Более половины госзаказов (и по количеству процедур, и по объему выделенных средств) размещаются именно в такой форме.
Вместе с тем, несмотря на столь обширный перечень, далеко не весь госзаказ размещается через аукционы. Дело в том, что упомянутое распоряжение правительства содержит целый ряд исключений. Например, заказчик не обязан проводить аукцион, если объект закупки подпадает под действие 56 или 57 статей 44-ФЗ, регулирующих проведение конкурса с ограниченным участием и двухэтапного конкурса соответственно. В эту категорию, в частности, входят заказы на научные или проектные работы, на произведения литературы и искусства, на технологически сложные, инновационные заказы, требующие от исполнителя достаточно высокого уровня квалификации, на работы по сохранению объектов культурного наследия. Кроме того, перечень содержит исключения, относящиеся к определенным видам продукции. Например, при поставках продуктов питания требования об обязательном проведении аукциона не распространяются на закупки для детских, медицинских и социальных учреждений; при закупках одежды – на детскую одежду. В крупнейшем сегменте госзаказа – строительных работах – также есть несколько исключений. В частности, необязательно проводить электронный аукцион на строительство или ремонт особо сложных или опасных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, а также в случае крупных по цене закупок (более 150 млн руб. для государственных и более 50 млн руб. для муниципальных заказчиков). Таким образом, де-факто на основную часть строительного заказа требование об обязательном проведении аукциона не действует, так как строительство большинства жилых домов, школ и больниц стоит значительно дороже приведенных сумм. А, как показывает практика, крупнейшие строительные заказы обычно размещаются в форме конкурсов, а в некоторых особо сложных случаях – в виде закупки у единственного поставщика.
Сегодня рассыпаются альбомы, а завтра будут рушиться дома?
С начала 2017 года действующий ОКПД будет заменен на обновленный ОКПД-2. В связи с переходом на новую классификацию продукции, потребуется и обновление распоряжения № 2019, а значит, появится возможность изменить сложившийся статус-кво в сторону расширения или, напротив, сокращения списка заказов, для которых аукцион является обязательным. Проект нового перечня был разработан профильным ведомством – Минэкономразвития, однако ФАС отказалась его согласовать. Как известно, конкурентное ведомство давно и последовательно отстаивает расширение практики проведения аукционов, считая их наиболее открытым и наименее коррупциогенным способом закупок. На этот раз оно сделало упор на требование проводить в форме аукционов заказы на строительство и ремонт типовых объектов. С точки зрения ФАС, такой непрозрачный критерий, как «квалификация участника», резко повышает коррупционные риски и позволяет заказчику отдать контракт «своему» подрядчику, даже если он предлагает более высокую цену, чем другие участники конкурса. В качестве иллюстрации приводился такой пример: допустим, вес критерия «квалификация» составляет 40%, а вес цены – 60%; если заказчик даст одному участнику 40 баллов за его высокую репутацию, а другому – 0 баллов, то, чтобы выиграть, второй участник должен будет снизить цену втрое, но даже в этом случае контракт ему не отдадут, так как в соответствии с 44-ФЗ в отношении него будет про водиться антидемпинговое расследование.
С приведенными доводами трудно не согласиться. Однако есть и немало примеров иного рода. Так, в соответствии с распоряжением № 2019, тендеры на изготовление печатной продукции должны проводиться в форме электронных аукционов. Казалось бы, не самый технически сложный вид деятельности. Однако и здесь есть своя специфика, и здесь есть проверенные, хорошо зарекомендовавшие себя производители, и есть те, кто готов сделать подешевле, но тяп-ляп. В 2015 году в рамках городского заказа был проведен аукцион на право выпустить фотоальбом о реставрации в Москве. В итоге госконтракт был отдан малоизвестному издательству. Оно выполнило работы, но их качество, мягко говоря, оставляет желать лучшего: к примеру, качество склейки такое, что альбом буквально рассыпается в руках.
И вот какой возникает вопрос: если строительные тендеры будут проводиться с таким же успехом, то не будут ли впоследствии возникать проблемы, связанные с перестройкой и ремонтом таких зданий? Ведь расходы по факту могут оказаться значительно выше, чем, если бы за строительные работы было заплачено сразу как за качественную стройку. Последствия могут быть и иными, необязательно финансовыми…
Напомним, что некачественное исполнение значительной части госзаказов, распределенных через аукционы, стало одной из основных причин перехода от прежнего Закона о госзакупках № 94-ФЗ к действующему 44-ФЗ. Нужно ли наступать на одни грабли дважды?
Поиск золотой середины
Если обратиться к зарубежному опыту, то станет ясно, что перевод всех тендерных процедур в электронную форму является общемировой тенденцией. Соответствующая задача поставлена и в России; ее решение – лишь вопрос времени. Однако почему-то первыми, кто осуществил полный переход, были отнюдь не страны лидеры. Раньше всех на электронные тендеры перешла Албания, второй была Грузия. Кроме того, надо понимать, что в мировой практике электронный тендер – это не обязательно аукцион. Конкурсы с многокритериальным выбором тоже можно проводить в полностью электронном виде, хотя, конечно, реализовать это намного сложней. Отметим, что закупочное законодательство США и стран Евросоюза содержит в том числе и процедуры, связанные с переговорами между заказчиком и потенциальными поставщиками, чего нет в 44-ФЗ. А в ряде стран одним из способов оценки тендерных предложений является принцип максимальной экономической выгоды. Это гораздо более сложная вещь, чем обычный конкурс: там надо суметь оценить экономический эффект конкурсного предложения в течение длительного периода времени. Преобладающий в развитых странах подход такой: в форме аукционов или запросов котировок закупают, как правило, простую, типичную продукцию, очень широко представленную на рынке; для более сложных и менее типичных заказов обычно вводят предварительную квалификацию и (или) какие-то дополнительные (помимо цены) критерии оценки. А для самых сложных заказов, к примеру, связанных с наукой, инновациями, искусством, вводятся специфические процедуры – многоэтапные конкурсы, конкурентный диалог и т.д. Конечно, полностью обезличенный аукцион позволяет уменьшить коррупционные риски. Причем именно уменьшить, но не ликвидировать: после нескольких лет работы 94-ФЗ, а затем 44-ФЗ о множестве способов мошенничества на электронных торгах стало достаточно широко известно. Однако если существует серьезный риск невыполнения контракта, то потенциального поставщика лучше знать в лицо.
Возьмем коммерческие заказы. Разумеется, бизнесмен больше, чем чиновник, размещающий госзаказ, заинтересован в снижении цены – ведь платить придется из своих денег. Было бы нелепо заподозрить его в том, что он отдаст контракт кому-то за «откат» – то есть сам у себя украдет. Тем не менее принцип минимальной цены далеко не всегда является определяющим для коммерческих заказчиков. Очень часто они годами работают с единственным поставщиком или выбирают из двух трех, которых хорошо знают.
Почему? Потому что надежность партнеров может играть в бизнесе не меньшую роль, чем минимизация расходов. Что делать, если партнер сорвал сроки, указанные в договоре, или поставил бракованную продукцию? Идти в суд и требовать компенсацию? Но даже если получится, то, сколько времени на это уйдет? А невыполненный контракт связан с другими договорами, с обязательствами перед другими коммерческими партнерами и перед собственными работниками, которым надо зарплату платить. Очевидно, что надежность важна и для госзаказчика. Да, ему не придется платить из своего кармана. Но если чиновник не эффективно расходует бюджетные средства, вышестоящее руководство может сделать соответствующие выводы в отношении его дальнейшей карьеры. Если плохо построены дома или дороги, это может вызвать социальное недовольство, может быть использовано для каких-то оппозиционных политических акций и привести к соответствующим оргвыводам в отношении ответственных за это чиновников. Я уже даже не говорю о том случае, когда руководитель является порядочным человеком и просто хочет качественно выполнить свою работу. Поэтому в случае достаточно сложных заказов госзаказчик так же, как и коммерческий заказчик, объективно заинтересован в том, чтобы понимать, насколько можно доверять исполнителю.
Так как же найти золотую середину? Как наилучшим образом провести грань между более простыми заказами, которые действительно надо размещать через аукцион, и более сложными, нуждающимися в конкурсных процедурах? Для начала давайте попробуем разобраться в иерархии ценностей. Что в сфере закупок должно быть главным? Надо полагать – то, чтобы заказ был выполнен надлежащим образом – то есть по своим качественным характеристикам, по срокам и в пределах установленной максимальной цены. Только при условии гарантированного выполнения этого главного требования, надо ставить второе – минимизацию затрат. Рост конкуренции – это лишь третья по важности цель или даже не цель, а средство для достижения первых двух. Нет сомнений в том, что расширение количества участников торгов в целом приводит к благоприятным последствиям – к экономии средств, к более частой победе действительно наилучших по соотношению цены и качества предложений. Однако в очень многих конкретных случаях оно может привести к совершенно иному – к тому, что заказ не будет надлежащим образом выполнен, а достигнутая «экономия» обернется гораздо большими расходами. Так нужна ли нам конкуренция ради самой конкуренции? Думаю, большинство скажут, что нет. Она нужна не как само цель, а как инструмент решения экономических задач, в том числе задачи экономии бюджетных средств при госзакупках. Именно из этого надо исходить при обсуждении вопросов оптимизации закупочного законодательства. Если такой подход возобладает, то будет легче найти максимально взвешенное решение.
Назад в раздел
