Организация контроля над закупками, осуществляемыми по ФЗ-223, – дело достаточно сложное. Отчасти это объясняется как недостатками самого закона, так и спецификой закупочной деятельности. Тем не менее Московское управление ФАС России добилось в этом определенных успехов, о чем заместитель руководителя столичного УФАС Индира Шандиева рассказала в ходе интернет-конференции «Корпоративные закупки. Московский опыт осуществления контроля».
Доступная площадка
Мероприятие состоялось на портале www.consultant.ru, который предоставил площадку и техническую возможность задать вопросы. Разумеется, начали с того, что попросили рассказать – сколько жалоб на организацию и проведение торгов по ФЗ-223 рассмотрело столичное управление Федеральной антимонопольной службы России с начала 2015 года. По словам Индиры Шандиевой, результаты пока не радуют.
– С начала года, по состоянию на 25 июня 2015 года, в Московское УФАС России поступило 813 жалоб. Из рассмотренных по существу жалоб чуть более половины (51,11%) являются обоснованными, – рассказала заместитель руководителя столичного УФАС.
Она посетовала на то, что такая ситуация складывается, несмотря на то что прошло уже три года с начала применения ФЗ-223. Правда, такие неутешительные цифры являются отражением лишь малой части глобальных проблем, с которыми сталкиваются поставщики, наш средний и малый бизнес. Ведь в существующем многообразии правил проведения закупочных процедур очень сложно выиграть заказ, если ты заранее не осведомлен обо всех подводных камнях.
– Сейчас каждая госкомпания самостоятельно разрабатывает порядок определения контрагента, положение о закупках. Существующее многообразие положений – это и есть корень всех проблем. Представьте, что будет, если на каждом участке дороги будут свои правила дорожного движения. Думаю, что многие просто перестанут ездить на личном автомобиле. Останутся только те, на чьи нарушения закрывают глаза, либо те, у кого достаточно средств для оплаты бесконечных штрафов. К сожалению, так происходит и с малым и средним бизнесом, с новичками в корпоративном секторе государственного заказа, – отметила Индира Шандиева.
Настораживает и то, что растет процент обоснованных жалоб. Так, по словам эксперта, в прошлом году 42% жалоб были признаны обоснованными. По ним было выдано 207 предписаний об устранении нарушений. В 2015 году только за первое полугодие уже выдано 193 предписания.
Среди нарушений преобладают, прежде всего, отсутствие порядка оценки заявок, а именно отсутствие методики расчета, шкалы, требований к представлению документов и сведений, которые будут учитываться при ранжировании, нераскрытие понятия «предпочтительность». Также случаются отклонения заявок по надуманным основаниям: из-за того что «не так заполнили формы», в то время как из инструкции по заполнению не вытекает обязанность заполнять их именно таким образом, а не иначе, или из-за отсутствия документов, справок, которые, согласно документации, вообще не требуются.
– Необоснованно требуют наличия опыта работы только с конкретным заказчиком или наличия «аналогичного» предмету закупки опыта выполнения работ, не раскрывая понятия «аналогичность». Либо требуют обеспечения заявки только в форме банковской гарантии и полученной только в определенных банках. Были случаи, когда заказчик не совсем понимал, что закупает, требуя соответствия товаров ГОСТ, которых нет или которые не относятся к закупаемой продукции, – рассказала Индира Шандиева.
При этом она отметила, что суды часто соглашаются с мнением антимонопольщиков:
– В условиях работы с рамочным несовершенным законодательством именно благодаря судам была сформирована хорошая правоприменительная практика. Процент отмененных решений минимален, примерно 8–10%.
По ее словам, из наиболее значимых дел, бесспорно, следует отметить дела, касающиеся порядка оценки заявок по искам ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Аэрофлот» и т.д.
– После долгих судебных разбирательств в пользу антимонопольного органа удалось переломить ситуацию с проведением псевдоконкурса, запроса предложений, когда участникам приходилось играть вслепую. Все наши дела по нарушениям, которые я перечислила ранее, также подкреплены судебной практикой, – заявила Индира Шандиева.
Московский опыт
Особый акцент Индира Шандиева сделала на работе в свете постановления Правительства Москвы от 05.07.2013 № 441 ПП, которое регламентирует перечень дополнительных требований к Положению о закупках товаров (работ, услуг) государственных унитарных предприятий Москвы и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города Москвы в совокупности превышает 50%.
По ее словам, в этом разделе произошли важные и концептуальные изменения.
– Здесь надо отметить революционность самого постановления. Москва – первый субъект РФ, который унифицировал закупочную деятельность всех своих заказчиков. Такого нет даже на федеральном уровне. Что касается самих изменений, дополнен субъектный состав постановления автономными и бюджетными учреждениями Москвы, предусмотрены обязательная проверка достоверности определения начальной цены в несколько этапов, применение типового положения о закупках, регламентация процедур и сроков их проведения и т.д. Непосредственно для нас имеет особое значение введение моратория на заключение договора ранее 10 дней со дня размещения итогового протокола. Раньше, выявляя нарушения, мы не всегда имели возможность отреагировать предписанием об устранении нарушений, так как имели дело с заключенным договором. Заказчики заключали договор чуть ли не на второй день после определения победителя, – рассказала Индира Шандиева.
Также, по мнению эксперта, следует отметить важность введения института предварительной проверки закупочной документации.
– Закупки свыше 100 млн руб. сейчас рассматриваются Межведомственной рабочей группой по проверке обоснованности заявленных потребностей, что позволяет минимизировать возможные нарушения на этапе разработки документации заказчиками. Московское УФАС России принимает активное участие в работе этой группы. Закупки от 3 до 100 млн руб. проверяются органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции управления и контроля, – отметила эксперт.
Не так давно стало известно, что Минэкономразвития готовит законопроект, который позволит расширить возможности малого и среднего бизнеса принимать участие в корпоративных закупках. В частности, предлагается ужесточить меры административной ответственности для компаний, не выполняющих норматив объема таких закупок – не менее 18%.
– В связи с тем что нормы, устанавливающие объемы закупок у субъектов малого предпринимательства (СМП), вступили в силу в этом году, нами отдельно не исследовался вопрос о доле участия СМП в поставках продукции для нужд госкорпораций, монополий в столичном регионе. Но, «общаясь» с поставщиками посредством жалоб, мы в основном имеем дело с СМП. По крайней мере, субъекты малого и среднего бизнеса активно используют действующие институты обжалования и обращаются к нам. Считаю, что те меры, которые город уже принял – постановление № 441 ПП, изменения в него, предварительная проверка закупок, – уже сейчас позволяют СМП принять участие и выиграть подряд. Напоминаю, что такого нет ни в одном регионе. В любом случае ответственность, считаю, должна быть, поскольку мы привыкли работать «по методу кнута», – пояснила Индира Шандиева.
Вопросы с земли
Среди вопросов, поступивших от участников интернет конференции, большая часть касалась реальной деятельности при проведении корпоративных закупок, например практики Правительства Москвы по утверждению нормативно правовых актов, регламентирующих порядок осуществления закупок столичными заказчиками, при условии, что субъекты РФ не наделены такими полномочиями в соответствии с нормами Федерального закона № 223-ФЗ.
– Действительно, в рамках ФЗ-223 субъекты не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Но постановление № 441-ПП не противоречит ФЗ-223, так как распространяется на представителей интересов города Москвы в органах управления и контроля хозяйствующих субъектов (а не на заказчика как юридическое лицо). Закон № 223-ФЗ не регулирует отношения между собственником (учредителем и т.д.) и представителями его интересов. Соответственно, такая конструкция не позволяет нам реагировать на нарушения данного постановления.
Это региональный акт и контроль за региональными контролерами. Но мы не закрываем глаза на эти факты, передаем материалы в Главконтроль, прокуратуру Москвы, Тендерный комитет, – подчеркнула Индира Шандиева.
Москва слушает регионы
Несмотря на то что Москва во многих аспектах – регион уникальный, с особой практикой проведения и контроля над закупками, тем не менее опыт других регионов в столице изучается и учитывается.
– При рассмотрении жалоб учитывается практика наших коллег, если она отработана, подкреплена судебной практикой. По многим вопросам у нас единый подход. Но не стоит забывать, что жалоба жалобе рознь. Каждая документация индивидуальна. Обстоятельства могут быть разные. Приведу распространенный пример: указание конкретного наименования товара в зависимости от требований положений о закупке может являться согласно одному положению процедурным нарушением (если установлен запрет приобретать продукцию конкретной марки без возможности поставки эквивалента), согласно второму – нет (если нет ограничения), – пояснила Индира Шандиева.
Бывает так, что федеральным бюджетным учреждением принято решение об осуществлении закупок по ФЗ-223, положение было размещено в установленные сроки и в соответствии с действующим законодательством. При этом возникает вопрос, может ли данное учреждение осуществлять закупку по ФЗ-44, при этом оплачивать ее за счет средств от приносящей доход деятельности?
– У бюджетных учреждений есть право выбора – ФЗ-223 или ФЗ-44 – при осуществлении закупок, в том числе за счет средств, полученных ими от иной приносящей доход деятельности. Если заказчик выбрал ФЗ-223 и принял положение о закупках, разместил его на общероссийском официальном сайте (ООС), то заказчику необходимо руководствоваться в данном случае исключительно своим положением о закупках, ФЗ-223. За одним редким исключением: если в положении о закупках предусмотрено проведение отдельных конкретных процедур по ФЗ-44, но в этом случае в положении о закупках должен быть порядок и условия перехода, точнее, возврата к применению ФЗ-44, – считает заместитель руководителя УФАС.
За нарушение закона - штраф!
Индира Шандиева особое внимание уделила тому факту, что с мая 2014 года введена административная ответственность за нарушение ФЗ-223.
– Члены комиссии в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) сейчас выступают в качестве должностного лица и несут персональную ответственность. В этой связи членам комиссии, иным должностным лицам необходимо серьезнее относиться к принимаемым решениям и изучить все составы, которые предусмотрены. Их всего восемь. Несложно запомнить.
Наиболее рабочий состав для комиссии – это ч. 8 ст. 7.32.3 КоАП РФ, согласно которой предусмотрена ответственность за предъявление требований к участникам закупок, к закупаемой продукции, к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок по критериям и в порядке, которые не указаны в документации, то есть отказ по надуманным причинам, неправильная оценка заявок и т.д. К сожалению, неправомерный допуск лица не подпадает под эту норму. Но в любом случае нельзя ставить в неравные положения участников и допускать заявки, которые не соответствуют закупочным требованиям. В случае поступления жалобы данные нарушения являются основанием для выдачи предписания о повторном рассмотрении, – пояснила Индира Шандиева.
Еще один конкретный вопрос, заданный заместителю руководителя УФАС, касался закупок у единственного поставщика. Общая сумма закупки превысила 100 тыс. руб. Участника интернет конференции интересовал вопрос, не нарушит ли он закон, если осуществит закупку в несколько этапов, за одно полугодие, заключив несколько контрактов, сумма которых не будет превышать 100 тыс. руб.?
– Закон № 223-ФЗ не содержит ограничений по количеству договоров и периодичности их заключения. Если такие ограничения отсутствуют и в положении о закупках, то здесь нет нарушения положения и закона. Но это не означает, что надо злоупотреблять своим правом и брать за привычку. Хотелось бы также отметить, что закон не содержит и ценовых ограничений. Если вами добровольно установлена планка в 100 тыс. руб. применительно к закупке у единственного поставщика, то вашу практику стоит отметить как положительную и привести в пример остальным, – заключила Индира Шандиева.
Несмотря на то что эксперты часто указывают, что ФЗ-223 несовершенен, но другого документа, регулирующего корпоративные закупки, в настоящий момент нет.
Однако вполне возможно, что с развитием практики контроля будут выработаны поправки, которые впоследствии могут быть приняты законодателем. Именно они и улучшат закон.
Доступная площадка
Мероприятие состоялось на портале www.consultant.ru, который предоставил площадку и техническую возможность задать вопросы. Разумеется, начали с того, что попросили рассказать – сколько жалоб на организацию и проведение торгов по ФЗ-223 рассмотрело столичное управление Федеральной антимонопольной службы России с начала 2015 года. По словам Индиры Шандиевой, результаты пока не радуют.
– С начала года, по состоянию на 25 июня 2015 года, в Московское УФАС России поступило 813 жалоб. Из рассмотренных по существу жалоб чуть более половины (51,11%) являются обоснованными, – рассказала заместитель руководителя столичного УФАС.
Она посетовала на то, что такая ситуация складывается, несмотря на то что прошло уже три года с начала применения ФЗ-223. Правда, такие неутешительные цифры являются отражением лишь малой части глобальных проблем, с которыми сталкиваются поставщики, наш средний и малый бизнес. Ведь в существующем многообразии правил проведения закупочных процедур очень сложно выиграть заказ, если ты заранее не осведомлен обо всех подводных камнях.
– Сейчас каждая госкомпания самостоятельно разрабатывает порядок определения контрагента, положение о закупках. Существующее многообразие положений – это и есть корень всех проблем. Представьте, что будет, если на каждом участке дороги будут свои правила дорожного движения. Думаю, что многие просто перестанут ездить на личном автомобиле. Останутся только те, на чьи нарушения закрывают глаза, либо те, у кого достаточно средств для оплаты бесконечных штрафов. К сожалению, так происходит и с малым и средним бизнесом, с новичками в корпоративном секторе государственного заказа, – отметила Индира Шандиева.
Настораживает и то, что растет процент обоснованных жалоб. Так, по словам эксперта, в прошлом году 42% жалоб были признаны обоснованными. По ним было выдано 207 предписаний об устранении нарушений. В 2015 году только за первое полугодие уже выдано 193 предписания.
Среди нарушений преобладают, прежде всего, отсутствие порядка оценки заявок, а именно отсутствие методики расчета, шкалы, требований к представлению документов и сведений, которые будут учитываться при ранжировании, нераскрытие понятия «предпочтительность». Также случаются отклонения заявок по надуманным основаниям: из-за того что «не так заполнили формы», в то время как из инструкции по заполнению не вытекает обязанность заполнять их именно таким образом, а не иначе, или из-за отсутствия документов, справок, которые, согласно документации, вообще не требуются.
– Необоснованно требуют наличия опыта работы только с конкретным заказчиком или наличия «аналогичного» предмету закупки опыта выполнения работ, не раскрывая понятия «аналогичность». Либо требуют обеспечения заявки только в форме банковской гарантии и полученной только в определенных банках. Были случаи, когда заказчик не совсем понимал, что закупает, требуя соответствия товаров ГОСТ, которых нет или которые не относятся к закупаемой продукции, – рассказала Индира Шандиева.
При этом она отметила, что суды часто соглашаются с мнением антимонопольщиков:
– В условиях работы с рамочным несовершенным законодательством именно благодаря судам была сформирована хорошая правоприменительная практика. Процент отмененных решений минимален, примерно 8–10%.
По ее словам, из наиболее значимых дел, бесспорно, следует отметить дела, касающиеся порядка оценки заявок по искам ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Аэрофлот» и т.д.
– После долгих судебных разбирательств в пользу антимонопольного органа удалось переломить ситуацию с проведением псевдоконкурса, запроса предложений, когда участникам приходилось играть вслепую. Все наши дела по нарушениям, которые я перечислила ранее, также подкреплены судебной практикой, – заявила Индира Шандиева.
Московский опыт
Особый акцент Индира Шандиева сделала на работе в свете постановления Правительства Москвы от 05.07.2013 № 441 ПП, которое регламентирует перечень дополнительных требований к Положению о закупках товаров (работ, услуг) государственных унитарных предприятий Москвы и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города Москвы в совокупности превышает 50%.
По ее словам, в этом разделе произошли важные и концептуальные изменения.
– Здесь надо отметить революционность самого постановления. Москва – первый субъект РФ, который унифицировал закупочную деятельность всех своих заказчиков. Такого нет даже на федеральном уровне. Что касается самих изменений, дополнен субъектный состав постановления автономными и бюджетными учреждениями Москвы, предусмотрены обязательная проверка достоверности определения начальной цены в несколько этапов, применение типового положения о закупках, регламентация процедур и сроков их проведения и т.д. Непосредственно для нас имеет особое значение введение моратория на заключение договора ранее 10 дней со дня размещения итогового протокола. Раньше, выявляя нарушения, мы не всегда имели возможность отреагировать предписанием об устранении нарушений, так как имели дело с заключенным договором. Заказчики заключали договор чуть ли не на второй день после определения победителя, – рассказала Индира Шандиева.
Также, по мнению эксперта, следует отметить важность введения института предварительной проверки закупочной документации.
– Закупки свыше 100 млн руб. сейчас рассматриваются Межведомственной рабочей группой по проверке обоснованности заявленных потребностей, что позволяет минимизировать возможные нарушения на этапе разработки документации заказчиками. Московское УФАС России принимает активное участие в работе этой группы. Закупки от 3 до 100 млн руб. проверяются органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции управления и контроля, – отметила эксперт.
Не так давно стало известно, что Минэкономразвития готовит законопроект, который позволит расширить возможности малого и среднего бизнеса принимать участие в корпоративных закупках. В частности, предлагается ужесточить меры административной ответственности для компаний, не выполняющих норматив объема таких закупок – не менее 18%.
– В связи с тем что нормы, устанавливающие объемы закупок у субъектов малого предпринимательства (СМП), вступили в силу в этом году, нами отдельно не исследовался вопрос о доле участия СМП в поставках продукции для нужд госкорпораций, монополий в столичном регионе. Но, «общаясь» с поставщиками посредством жалоб, мы в основном имеем дело с СМП. По крайней мере, субъекты малого и среднего бизнеса активно используют действующие институты обжалования и обращаются к нам. Считаю, что те меры, которые город уже принял – постановление № 441 ПП, изменения в него, предварительная проверка закупок, – уже сейчас позволяют СМП принять участие и выиграть подряд. Напоминаю, что такого нет ни в одном регионе. В любом случае ответственность, считаю, должна быть, поскольку мы привыкли работать «по методу кнута», – пояснила Индира Шандиева.
Вопросы с земли
Среди вопросов, поступивших от участников интернет конференции, большая часть касалась реальной деятельности при проведении корпоративных закупок, например практики Правительства Москвы по утверждению нормативно правовых актов, регламентирующих порядок осуществления закупок столичными заказчиками, при условии, что субъекты РФ не наделены такими полномочиями в соответствии с нормами Федерального закона № 223-ФЗ.
– Действительно, в рамках ФЗ-223 субъекты не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Но постановление № 441-ПП не противоречит ФЗ-223, так как распространяется на представителей интересов города Москвы в органах управления и контроля хозяйствующих субъектов (а не на заказчика как юридическое лицо). Закон № 223-ФЗ не регулирует отношения между собственником (учредителем и т.д.) и представителями его интересов. Соответственно, такая конструкция не позволяет нам реагировать на нарушения данного постановления.
Это региональный акт и контроль за региональными контролерами. Но мы не закрываем глаза на эти факты, передаем материалы в Главконтроль, прокуратуру Москвы, Тендерный комитет, – подчеркнула Индира Шандиева.
Москва слушает регионы
Несмотря на то что Москва во многих аспектах – регион уникальный, с особой практикой проведения и контроля над закупками, тем не менее опыт других регионов в столице изучается и учитывается.
– При рассмотрении жалоб учитывается практика наших коллег, если она отработана, подкреплена судебной практикой. По многим вопросам у нас единый подход. Но не стоит забывать, что жалоба жалобе рознь. Каждая документация индивидуальна. Обстоятельства могут быть разные. Приведу распространенный пример: указание конкретного наименования товара в зависимости от требований положений о закупке может являться согласно одному положению процедурным нарушением (если установлен запрет приобретать продукцию конкретной марки без возможности поставки эквивалента), согласно второму – нет (если нет ограничения), – пояснила Индира Шандиева.
Бывает так, что федеральным бюджетным учреждением принято решение об осуществлении закупок по ФЗ-223, положение было размещено в установленные сроки и в соответствии с действующим законодательством. При этом возникает вопрос, может ли данное учреждение осуществлять закупку по ФЗ-44, при этом оплачивать ее за счет средств от приносящей доход деятельности?
– У бюджетных учреждений есть право выбора – ФЗ-223 или ФЗ-44 – при осуществлении закупок, в том числе за счет средств, полученных ими от иной приносящей доход деятельности. Если заказчик выбрал ФЗ-223 и принял положение о закупках, разместил его на общероссийском официальном сайте (ООС), то заказчику необходимо руководствоваться в данном случае исключительно своим положением о закупках, ФЗ-223. За одним редким исключением: если в положении о закупках предусмотрено проведение отдельных конкретных процедур по ФЗ-44, но в этом случае в положении о закупках должен быть порядок и условия перехода, точнее, возврата к применению ФЗ-44, – считает заместитель руководителя УФАС.
За нарушение закона - штраф!
Индира Шандиева особое внимание уделила тому факту, что с мая 2014 года введена административная ответственность за нарушение ФЗ-223.
– Члены комиссии в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) сейчас выступают в качестве должностного лица и несут персональную ответственность. В этой связи членам комиссии, иным должностным лицам необходимо серьезнее относиться к принимаемым решениям и изучить все составы, которые предусмотрены. Их всего восемь. Несложно запомнить.
Наиболее рабочий состав для комиссии – это ч. 8 ст. 7.32.3 КоАП РФ, согласно которой предусмотрена ответственность за предъявление требований к участникам закупок, к закупаемой продукции, к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок по критериям и в порядке, которые не указаны в документации, то есть отказ по надуманным причинам, неправильная оценка заявок и т.д. К сожалению, неправомерный допуск лица не подпадает под эту норму. Но в любом случае нельзя ставить в неравные положения участников и допускать заявки, которые не соответствуют закупочным требованиям. В случае поступления жалобы данные нарушения являются основанием для выдачи предписания о повторном рассмотрении, – пояснила Индира Шандиева.
Еще один конкретный вопрос, заданный заместителю руководителя УФАС, касался закупок у единственного поставщика. Общая сумма закупки превысила 100 тыс. руб. Участника интернет конференции интересовал вопрос, не нарушит ли он закон, если осуществит закупку в несколько этапов, за одно полугодие, заключив несколько контрактов, сумма которых не будет превышать 100 тыс. руб.?
– Закон № 223-ФЗ не содержит ограничений по количеству договоров и периодичности их заключения. Если такие ограничения отсутствуют и в положении о закупках, то здесь нет нарушения положения и закона. Но это не означает, что надо злоупотреблять своим правом и брать за привычку. Хотелось бы также отметить, что закон не содержит и ценовых ограничений. Если вами добровольно установлена планка в 100 тыс. руб. применительно к закупке у единственного поставщика, то вашу практику стоит отметить как положительную и привести в пример остальным, – заключила Индира Шандиева.
Несмотря на то что эксперты часто указывают, что ФЗ-223 несовершенен, но другого документа, регулирующего корпоративные закупки, в настоящий момент нет.
Однако вполне возможно, что с развитием практики контроля будут выработаны поправки, которые впоследствии могут быть приняты законодателем. Именно они и улучшат закон.
Назад в раздел
