В сложившейся непростой экономической ситуации, когда ждать значительного роста доходов не приходится, а власть не намерена сокращать свои социальные обязательства, принципиально важным становится вопрос оптимизации расходов, в том числе средств, выделяемых на госзаказ, а также на закупки контролируемых государством компаний. Контроль закупочной системы становится инструментом, исключительно важным для всей российской экономики. Вместе с тем, чтобы иметь возможность реально влиять на макроэкономические показатели, контроль закупок должен вестись не формально, не «для галочки», а в целях существенного повышения эффективности контрактной системы.
Именно в этом направлении и ведется модернизация системы контроля закупок в Правительстве Москвы. Ключевым органом власти, ответственным за этот процесс, является Главное контрольное управление города Москвы – Главконтроль. В отличие от Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и от многих региональных контрольных ведомств столичный Главконтроль делает упор именно на предотвращение нарушений, а не на борьбу с их последствиями и наказание виновных. Такой акцент совершенно оправдан. Ведь если серьезное нарушение уже совершено, это может означать, что городской заказ не выполнен или выполнен ненадлежащим образом. Выделенные государственные средства потрачены неэффективно, а возвращать то, что еще возможно вернуть через правоохранительные органы и суды, – весьма долгий и очень трудоемкий процесс. Здесь можно провести определенную аналогию с медициной, где тоже целесообразно делать упор на профилактику: ведь гораздо легче не допускать тяжелое заболевание, чем потом долго и дорого его лечить. Возвращаясь к московскому контрольному ведомству, скажем, что выстроенная система профилактики дает впечатляющие результаты. Как сообщил начальник Главного контрольного управления столицы Евгений Данчиков, до 80% потенциальных нарушений в Москве выявляются и устраняются еще на этапе предварительного контроля в сфере закупок.
Участники процесса
Городская система контроля закупок представляет собой сложный механизм, в котором задействовано много участников. Введенные в соответствии с Законом № 44-ФЗ о контрактной системе механизмы планирования и обоснования госзакупок позволили перенести значительную часть контрольных действий на предварительный этап. При этом установленные в 44-ФЗ общефедеральные нормы были дополнены и расширены на столичном уровне. Согласно решениям Правительства Москвы, все городские заказы стоимостью от 100 млн руб. и планы-графики заказов на суммы свыше 3 млн руб. рассматриваются межведомственной рабочей группой на предмет обоснования необходимости самой закупки. В состав этой группы входят представители Департамента экономической политики и развития, Департамента финансов, Департамента по конкурентной политике, Главконтроля и московского управления ФАС – то есть тех ведомств, которые отвечают за городскую экономику в целом, организацию закупок и их контроль. Если рабочая группа придет к выводу, что закупка не очень-то нужна, она может ее отменить и тем самым сэкономить средства городского бюджета. Еще одна важная контрольная процедура предварительного этапа – это экспертиза начальных (максимальных) цен контрактов – НМЦК. Через нее проходят все закупки стоимостью свыше 10 млн руб. Для заказов на суммы более 50 млн руб. экспертизу проводят две специализированные организации: ГБУ «Городское агентство управления инвестициями» (все тендеры, кроме строительных) и Комитет по ценовой политике в строительстве и государственной экспертизе проектов – Москомэкспертиза (строительные тендеры). Таким образом, происходит уменьшение необоснованно завышенных НМЦК, что позволяет существенно сократить расходы городского бюджета.
Непосредственно сам Главконтроль осуществляет мониторинг всех этапов закупочной деятельности. На этапе планирования мониторингу подлежат планы-графики закупок; затем, на этапе размещения, эксперты Главконтроля осуществляют мониторинг НМЦК, а на этапе исполнения – приемки товаров, работ или услуг. Благодаря запуску новой версии Единой автоматизированной информационной системы торгов – ЕАИСТ 2.0, значительная часть предварительного контроля переведена в автоматический режим: система устанавливает блокировки, которые заказчик не может обойти. То есть, если для заказчика установлен запрет на определенные действия, то ЕАИСТ 2.0 автоматически не даст ему нарушить этот запрет, что позволяет исключить большинство мелких нарушений и неточностей в работе сотрудников заказчика. Кроме того, надо отметить, что в 2015 году в Москве была сформирована система внутриведомственного контроля, координируемая Главконтролем и оказывающая ему значительную помощь.
Как это работает?
Кратко опишем общую схему контрольной деятельности, осуществляемой в Москве. Она делится на три этапа, соответствующих основным этапам закупочного цикла – планированию, размещению и исполнению контракта. На первом этапе используются два основных контрольных мероприятия – мониторинг планов-графиков и согласование закупки в межведомственной рабочей группе. На втором – мониторинг размещенных закупок, мониторинг НМЦК, согласование заключения контрактов с единственным поставщиком и проверка тендерных процедур. На третьем этапе осуществляются мониторинг приемки и проверка исполнения. На основе мониторингов Главконтроль направляет заказчикам свои замечания, которые, в принципе, можно учесть или не учесть. Однако если заказчик не учтет замечание, то с высокой вероятностью на этапе проверки будет выявлено нарушение, влекущее за собой наказание в соответствии с законодательством. Поэтому госзаказчики обычно прислушиваются к рекомендациям контролеров. Так, по словам замначальника Главконтроля Владислава Овчинского, московские заказчики добровольно устраняют 95% выявленных нарушений. Отметим также, что по оценкам Главконтроля 75% результативности контрольных мероприятий приходится на этап планирования (а это целиком предварительный контроль); 19% – на этап размещения и 6% – на этап исполнения.
Ставка на предупреждение и профилактику дает свои плоды. Так, общее количество нарушений, выявляемых Главконтролем, из расчета на одну тендерную процедуру в прошлом году снизилось на 11%. А количество нарушений по крупным закупкам уменьшилось еще больше – на 23%. Несмотря на рост количества обжалований закупок, доля жалоб, признанных обоснованными, снижается. Так, по словам Владислава Овчинского, в 2015 году обоснованными было признано лишь 10% жалоб, поступивших в Главконтроль. А по информации заместителя руководителя московского управления ФАС Михаила Гатова, доля обоснованных жалоб, поданных в антимонопольный орган, в прошлом году уменьшилась на 8%.
В заключение отметим, что в 2015 году Главконтроль стал осуществлять также и мониторинг закупок госкомпаний, работающих в рамках Закона № 223-ФЗ. Это позволило на предварительном этапе выявить и устранить более двух тыс. нарушений. А в текущем году в Москве планируется начать проведение межведомственных согласований и экспертиз НМЦК крупных корпоративных закупок по аналогии с госзакупками. Сами же закупки по 223-ФЗ со второго полугодия будут переведены в систему ЕАИСТ 2.0, что, в частности, позволит предотвращать многие нарушения в автоматическом режиме. Таким образом, мы видим, что ставка на предварительный контроль оказалась совершенно правильным решением. Как показали выступления представителей ряда региональных контрольных ведомств в ходе прошедшей в апреле 2016 года научно-практической конференции «Эффективность контроля на всех этапах закупочного цикла», организованной Главным контрольным управлением столицы, аналогичные приоритеты начали устанавливать во многих субъектах РФ.
Назад в раздел
