ПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятый

Критика чистого атома. О практике и перспективах совершенствования системы закупок по ФЗ-223


Темой одного из круглых столов, проведенных в рамках выставки-форума «Госзаказ-2013», была «Практика и перспективы совершенствования системы закупок по ФЗ-223». Мероприятие позволило субъектам ФЗ-223 подвести некоторые итоги первого года реализации указанного Закона, поговорить о лучшей практике его применения и тенденциях его развития.


За все тебя благодарю

В роли ведущего круглого стола выступил Павел Тихомиров, председатель Центрального арбитражного комитета госкорпорации «Росатом». Он обратил внимание на то, что Закон № 223-ФЗ работает уже больше года (вступил в силу с 1 января 2012 года), и сегодня есть хороший повод, чтобы подвести промежуточные итоги реализации его положений.

Первое, что бросается в глаза: закон оказался рамочным, направленным в основном на обеспечение информационной открытости, устанавливающим принципы и правила закупочной деятельности, которой должны руководствоваться организации – субъекты ФЗ-223. Однако это не так плохо: ведущий даже поблагодарил законодателя за то, что закон оказался рамочным, устанавливающим только общие принципы, поскольку изначально была идея распространить на закупщиков, являющихся субъектами ФЗ-223, нормы Закона № 94-ФЗ. И если бы эта идея была реализована, то нынешние закупщики были бы, мягко говоря, просто в шоке.

Сегодня на официальном сайте http://zakupki.gov.ru зарегистрировано 19 тыс. организаций, осуществляющих свои закупки в рамках ФЗ-223. Правда, только 13,5 тыс. из них разместили свои положения о закупках. При этом наибольшее число зарегистрированных на официальном сайте – организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, а также утилизации твердых бытовых отходов. Таких на сайте зарегистрировано 25%. Причем 21% из них – автономные учреждения; 15% – государственные унитарные предприятия; 11% – муниципальные унитарные предприятия. Остальные – хозяйственные общества естественных монополий и госкорпорации.

За время действия ФЗ-223 в 2012 году на официальном сайте размещено 95 тыс. извещений, а в первом квартале текущего года – уже 115 тыс. Общая сумма размещенных извещений по итогам 2012 года составила 1,7 трлн руб., а за первый квартал текущего года – 1,4 трлн руб. Таким образом, закупки, осуществляемые в рамках ФЗ-223, по своим объемам все более и более становятся сопоставимы с закупками, осуществляемыми по ФЗ-94. И тенденции таковы, что закупки по ФЗ-223 обгонят по суммам и по объему аналогичные показатели по ФЗ-94 и по контрактной системе (КС).


Делай как «Росатом»

В качестве примера лучшей практики применения ФЗ-223 была приведена закупочная деятельность «Росатома». Наша редакция также может присоединиться к данному выводу. В конце прошлого года мы проводили собственное расследование и выборочно проверили несколько госкомпаний на предмет того, выполнили ли они требования ФЗ-223. В нашу выборку в числе прочих попала и госкорпорация «Росатом», которая по состоянию на 15 октября 2012 года опубликовала и положение о закупках, и план закупок на официальном сайте. Более того, все госкорпорации, вошедшие в нашу выборку, за исключением Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, уже активно использовали на тот момент возможности сайта для размещения своих заказов. При этом раньше всех на официальном сайте оказалась зарегистрированной Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, что не помешало ей, к сожалению, оказаться в центре скандала, связанного с неэффективностью использования бюджетных средств.

О проблемах в реализации ФЗ-223 в «Росатоме» рассказал директор департамента методологии и организации закупок Роман Зимонас. По его словам, госкорпорации удалось справиться со всеми трудностями во многом благодаря тому, что она заблаговременно, с 2009 года, подготовилась к исполнению норм ФЗ-223. По сути, «Росатом» три года разрабатывал и дорабатывал свое положение о закупках, свой сайт для размещения на нем соответствующих заказов, приучал своих поставщиков и подрядчиков работать через новые закупочные инструменты. Но самое важное, что было сделано, – создание внутри госкорпорации «Росатом» специальных подразделений, которых не было ранее: это департаменты по закупкам во всех компаниях, входящих в состав госкорпорации. Таких на сегодняшний день – 345 организаций.

Как видно, чтобы оптимизировать свою работу по новым правилам в соответствии с ФЗ-223, корпорации «Росатом» пришлось понести некоторые издержки, которые, по нашим оценкам, составляют примерно 800 млн руб. ежегодно. Однако эти издержки оказались вполне оправданными – корпорация «Росатом» на сегодняшний день является одной из лучших среди госкомпаний в плане использования закупочных инструментов в своей деятельности, а экономия средств, достигнутая в результате использования этих инструментов, составила колоссальное значение – 98 млрд руб.

При этом 96% всех закупок «Росатом» проводит в электронной форме, используя для этого три электронные торговые площадки. Выбор электронной формы торгов обоснован, прежде всего, экономически. Так, чтобы провести обычный несложный конкурс, надо истратить, как минимум, листов 200 бумаги.

А если учитывать, что «Росатом» проводит 38 тыс. процедур торгов ежегодно, то нетрудно посчитать, какое большое количество бумаги пришлось бы израсходовать на эти цели.


Замечания по делу

Представитель «Росатома» указал, что в некоторых случаях более демократичный и либеральный ФЗ-223 проигрывает ФЗ-94. Например, ФЗ-94 не требует публикации о закупках, цены на которые для всех очевидны и регулируются соответствующими тарифными нормами. Речь идет о закупках тепло-, газо-, водоснабжения и т.п. Однако для субъектов ФЗ-223 все обстоит иначе – они обязаны публиковать всю информацию о заказе данных услуг, оказываемых естественными монополиями, с обоснованием соответствующих начальных (максимальных) цен и прочими сведениями, содержащимися в конкурсной документации. «Росатом» предлагает исправить данную ситуацию, освободив госкомпании от необходимости публикации заказов на поставку товаров (работ, услуг) от субъектов естественных монополий, реализующих свою продукцию по регулируемым государством тарифам.

Затем выступающий просил всех обратить внимание на то, что госкорпорации занимаются главным образом бизнесом, попросту говоря, зарабатывают деньги. И достаются они в сложной конкурентной борьбе, нередки случаи, когда ФЗ-223 ставит российские госкомпании в заранее проигрышное положение. Например, «Росатом» борется за право строительства атомной станции в Турции. Вместе с ним на этот контракт претендуют конкуренты из других стран (французские, американские, китайские и др.). Но российские бизнесмены не будут знать, сколько, хотя бы примерно, стоит заявка французских атомщиков. При этом конкуренты из других стран могут зайти на официальный сайт госзакупок и посмотреть, сколько стоят основные виды предлагаемых продуктов, а затем на основании полученных данных просчитать стоимость заявки. Понятно, что, еще до того как сформировать свою заявку на участие в тендере, нашим конкурентам будет известно абсолютно все:

детали конкурсного предложения, его характеристики, технические требования. И с учетом этого они уже могут сформировать свое конкурентное коммерческое предложение. Таким образом, российские госкомпании заранее становятся неконкурентоспособными.

Есть предложение – ФЗ-223 надо распространять не на все закупки, а ранжировать их в зависимости от целей. Например, если закупки идут для обеспечения собственных нужд, поддержания активов, их ремонта, модернизации, здесь можно применять все положения Закона. Однако есть закупки для создания продуктов с последующей их продажей третьим лицам, не говоря уже о заказах на НИОКР. Как можно заниматься разработкой научно-исследовательских решений, которые затем лягут в основу, например, ноу-хау, если у нас все заранее вывешено на официальном сайте и растрезвонено на весь белый свет? Например, сейчас корпорация «Росатом» занимается разработкой новейших реакторов, аналогов которым нет в мире. Но учитывая, что всю информацию об этом мы вынуждены были разместить на официальном сайте при объявлении соответствующих закупок, думается, что «Росатому» ненадолго удастся опередить своих конкурентов. Им достаточно извлечь соответствующую информацию с официального сайта и заняться той же работой, не афишируя ее.

Данная ситуация складывается из-за того, что в Законе нет понятия «коммерческая тайна», – он лишь обязывает соблюдать «государственную тайну».

Также в Законе не решен вопрос о системе преференций, в результате чего, посетовал выступающий, «Росатом» не может предоставлять их своим дочерним обществам, а те, в свою очередь, надлежащим образом развиваться.

По поводу электронных торгов – эта тема тоже вызывает нарекания со стороны госкомпаний. Дело в том, что именно эта форма торгов в настоящее время является самой продуктивной и широко используемой. Однако в Законе нет ни слова об электронных торговых площадках. Как результат – их сотрудники не несут никакой ответственности, допуская какие-то огрехи в своей работе, например прерывая процедуры торгов, вскрывая документы и показывая их кому-то до начала торгов.


Практика жалоб по ФЗ-223

Немалый интерес у собравшихся вызвало и выступление представителя Института госзакупок Валентины Кошелевой.

Она отметила, что количество заказчиков увеличивается и на сегодняшний день большинство из них интересуют два основных вопроса: 1) как не попасть под действие ФЗ-223, а если уж попали, то что делать, чтобы не нарушить его положения; 2) какая ответственность грозит за нарушение ФЗ-223.

В настоящее время отсутствует административная ответственность за нарушения ФЗ-223, но это пока. Сейчас готовятся соответствующие поправки в КоАП РФ, согласно которым штрафы за нарушения ФЗ-223 будут гораздо выше, чем за нарушения ФЗ-94.

На сегодняшний день ответственность заказчиков ограничена лишь предписаниями контролирующих органов, которые они обязаны выполнять. Так, согласно действующему законодательству, участники закупок, недовольные действиями заказчиков, вправе обратиться в ФАС России с соответствующей жалобой. Валентина Кошелева остановилась на следующих основаниях, при которых возможно обжалование действий заказчика по ФЗ-223:

– если не размещена обязательная информация о закупке;

– если заказчик предъявляет к участникам требования, которые не были предусмотрены документацией о закупке;

– если заказчик вообще ничем не руководствуется – ни нормами ФЗ-223, ни нормами ФЗ-94.

Докладчик напомнила, что если заказчик не принял положение о закупке, то он обязан пользоваться нормами ФЗ-94.

При рассмотрении жалоб ФАС России руководствуется нормами ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Согласно этой статье, антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено ФЗ-94. Данная норма появилась в Законе сравнительно недавно и вступила в силу практически вместе с ФЗ-223 – с 6 января 2012 года.

Докладчик обратила внимание на то, в каких случаях жалоба не рассматривается контролирующими органами.

Во-первых, если проведение торгов не является обязательным в соответствии с действующим законодательством. Это актуально, например, для тех компаний, которые до 2013 года подпадали под действие ФЗ-223, а с 2013 года вышли из-под его действия. Так, 30 декабря прошлого года Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон № 324-ФЗ, в соответствии с которым были внесены изменения в ФЗ-223.

Суть изменений: вывод за рамки действия ФЗ-223 ряда организаций, являющихся субъектами естественных монополий, в частности осуществляющих газо-, водо-, теплоснабжение.

Новшество вступило в силу с 31 декабря прошлого года. Благодаря ему из сферы действия ФЗ-223 исключили компании, в уставном капитале которых доля РФ, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности не превышает 50%.

Кроме того, к «освобожденным» от ФЗ-223 теперь относятся и дочерние предприятия таких организаций. Речь идет не о любых компаниях, а лишь о следующих:

– субъектах естественных монополий, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если общая выручка таких субъектов, организаций от деятельности, относящейся к сфере деятельности естественных монополий, и от указанных видов деятельности составляет не более 10% общей суммы выручки соответственно от всех видов осуществляемой ими деятельности за предшествующий календарный год;

– дочерних хозяйственных обществ субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если выручка от закупки товаров, работ, услуг основными хозяйственными обществами и их иными дочерними хозяйственными обществами составляет не более 5% суммы выручки за предыдущие четыре квартала от всех видов осуществляемой ими деятельности;

– дочерних хозяйственных обществ указанных в предыдущем абзаце дочерних хозяйственных обществ, если выручка от закупки товаров, работ, услуг основными хозяйственными обществами (в том числе иными дочерними хозяйственными обществами основных хозяйственных обществ) основных хозяйственных обществ указанных дочерних хозяйственных обществ составляет не более 5% суммы выручки за предыдущие четыре квартала от всех видов осуществляемой ими деятельности.

Как было отмечено экспертами, перечисленные компании работают в условиях конкуренции и не могут переложить на потребителя рост своих издержек.

В связи с этим напомним, что в конце прошлого года в Госдуму России поступил законопроект о переносе срока вступления в силу Закона № 223-ФЗ с 1 января 2013 года на 1 января 2014 года, в частности, для организаций – субъектов естественных монополий, работающих в сфере электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае если общая выручка от указанных видов деятельности составляет не более 10% общей суммы выручки за 2011 год от всех видов деятельности, осуществляемых такими организациями, а также их дочек, в которых доля указанных организаций составляет более 50%. Эта инициатива была частично удовлетворена: из-под действия ФЗ-223 выведены компании-монополисты с участием государства менее 50%.

Причем если объемы выручки указанных выше компаний не размещены для публичного ознакомления, то они продолжают пользоваться положениями ФЗ-223. В результате их действия при организации торгов могут быть обжалованы, а соответствующие жалобы будут рассмотрены в рамках ст. 18.1 Закона «О защите конкуренции».

Во-вторых, жалоба не рассматривается, если участники обжалуют иные действия заказчика, чем те, которые обозначены ФЗ-223. Однако это весьма неоднозначный повод к отказу в рассмотрении жалобы. Есть разъяснения и решения ФАС России, в которых говорится, что антимонопольные органы не ограничены вообще никакими случаями и вправе рассмотреть абсолютно любые действия (бездействие), которые были размещены заказчиками или конкурсной (аукционной) комиссией.

В-третьих, жалоба не рассматривается, если заявитель не подавал заявку на участие в обжалуемом размещении заказа.

От себя заметим, что и это основание также не является однозначным. В этой связи напомним, что в прошлом году ВАС России разрешил обжаловать торги лицам, в них не участвующим.

Такое право на обжалование торгов фактически неограниченному кругу лиц Высший Арбитражный Суд РФ предоставил своим решением, которое он принял по делу № 6274/11.

В этом решении ВАС России поддержал позицию УФАС по Новгородской области, в соответствии с которой антимонопольщики указывали на ущемление интересов поставщиков, когда правом обжалования обладают только те лица, которые, подавая заявку, по сути, соглашаются с условиями торгов.

В-четвертых, жалоба не будет рассмотрена, если она подана на проведение неторговых способов закупок (запросы цен, запросы предложений, оферт, конкурентные переговоры). Такой вывод содержится, в частности, в решении Саратовского УФАС России от 27.08.2012 № 1-12/фр-ж. Заказчики часто используют при закупках подобные схемы, полагая при этом, что таким образом они будут застрахованы от возможного обжалования проведенных закупочных процедур. Однако использование подобных схем, как показывает практика, не гарантирует заказчиков от проблем, связанных с обжалованием закупок.

В этом вопросе особенно преуспело Московское УФАС России, которое даже добилось соответствующих судебных решений.

В них прямо сказано, что при решении вопроса о правомерности обжалования конкретной закупки, произведенной с помощью неторговой процедуры, необходимо рассматривать содержание процедуры. Если процедурные моменты можно отнести к торгам (например, конкурс – это процедура выбора исполнителя, при котором победителем признается лицо, предложившее лучшее условие исполнения заказа), то УФАС не разграничивает неторговые способы закупок от торгов. В подобных случаях антимонопольные органы рассматривают жалобы, поступившие от участников таких неторговых процедур размещения заказа (запросов котировок, предложений и т.д.) в порядке ст. 18.1 Закона «О защите конкуренции».

Чтобы избежать подобной переквалификации неторговых процедур, докладчик рекомендовала заказчикам подойти более внимательно к определению условий выбора победителей при проведении той или иной неторговой процедуры.

Другими словами, все находится в руках заказчиков: что они предусмотрят в своих положениях о закупках, то и получат на выходе.


Текст: Валерий Осипов



Назад в раздел