В соответствии с постановлением Правительства РФ «О Порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 12.05.2017 № 563 и ч. 16.1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе), предметом контракта может быть одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, т.е. проведение закупки «под ключ». О ситуации на февраль месяц 2018 года с закупками «под ключ» рассказывает специалист 1-й категории ООО «Центр подрядных торгов в строительстве» Виталий Олегович Краснобаев.
Что не запрещено, то разрешено
До вступления в силу вышеупомянутого постановления закупка «под ключ» попадала под понятие «ограничение антимонопольного законодательства». Согласно ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», при проведении конкурентных закупок, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками закупок, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лота товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом конкурентных закупок, запроса котировок, запроса предложений.
Порядок и основания заключения контрактов, предметом которых является строительство «под ключ», устанавливаются приложением к постановлению № 563 – Правила заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства (далее – Правила), которые сводятся к тому, что заказчику необходимо одновременно соблюсти два следующих условия:
– получить заключение по результатам проведенного технологического и ценового аудита обоснования инвестиций;
– получить решение о заключении контракта, принятого Правительством РФ или главным распорядителем средств федерального бюджета (далее – ГРБС) (по согласованию с субъектом бюджетного планирования, если главный распорядитель средств федерального бюджета не является субъектом бюджетного планирования):
– в отношении объектов капитального строительства федеральной собственности, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;
– в отношении объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации или главой муниципального образования;
– в отношении объектов капитального строительства муниципальной собственности (далее – ОКС).
В соответствии с абзацем четвертым пункта 3 постановления № 563 Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства должно было утвердить до 1 июля 2017 года следующие нормативно-правовые акты:
– Типовая форма заключения технологического и ценового аудита и обоснования инвестиций и требования к оформлению такого заключения;
– Порядок ведения реестра выданных заключений технологического и ценового аудита обоснования инвестиций и предоставления содержащихся в реестре сведений;
– Форма отзыва в отношении обоснования инвестиций, представляемого в ходе его публичного обсуждения, и требований к формату отзыва и порядку его представления;
– Типовая форма задания на проектирование объекта капитального строительства и требований к его подготовке.
На момент написания данной статьи не все из перечисленных документов утверждены, для части из них сформированы лишь окончательные варианты текста. Однако ввиду отсутствия нормативно-правовых актов, прямо запрещающих проведение закупки с применением иных (не типовых) форм, и учитывая тот факт, что постановление 563 вступило в силу, проведение закупки «под ключ» является возможным.
Сроки и стоимость проведения технологического и ценового аудита
Согласно проекту постановления Правительства Российской Федерации «О порядке организации и проведения технологического и ценового аудита обоснования инвестиций» от 28.04.2017 г. (вступил в силу с 1 декабря 2017 г.), проведение указанного аудита (являющегося обязательным условием при проведении закупки «под ключ») осуществляется в предусмотренный договором срок, который не должен превышать 45 календарных дней, а в отношении инвестиционного проекта по созданию особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства – не должен превышать 60 календарных дней. Указанный срок может быть продлен по инициативе заявителя не более чем на 15 календарных дней.
Срок проведения технологического и ценового аудита обоснования инвестиций включает срок проведения публичного обсуждения обоснования инвестиций, который составляет 15 календарных дней со дня его размещения на официальном сайте экспертной организации. А стоимость проведения данного аудита составит 0,58% от стоимости проектных и изыскательских работ.
Стоит заметить, что подготовка обоснования инвестиций и проведение технологического и ценового аудита обоснования инвестиций в целях заключения контракта не требуется в случае, если в отношении инвестиционного проекта проведен публичный технологический и ценовой аудит крупного инвестиционного проекта с государственным участием.
Постановление № 563 не устанавливает сроков подготовки и согласования проекта решения о заключении контракта, принимаемого Правительством РФ или ГРБС в отношении ОКС федеральной собственности, высшим должностным лицом субъекта РФ или главой муниципального образования в отношении ОКС муниципальной собственности. Смеем предположить: правительство полагалось на то, что орган власти, ответственный за принятие вышеупомянутого решения, сам заинтересован в постройке объекта «под ключ» и поспособствует скорому согласованию.
Способ определения подрядчика
Так как закупка строительства «под ключ» стала возможной, возникает вопрос: «Каким же способом определения поставщика проводить данную закупку?».
На сегодняшний день сложность заключается в том, что для выполнения работ по проектированию и строительству «под ключ» отсутствует единый код ОКПД 2, а также законодательство и нормативно-правовые акты, регулирующие способ проведения закупки «под ключ».
Стоит более подробно остановиться на рассмотрении данного вопроса.
1. Согласно письму Минэкономразвития от 28.06.2016 г. № Д28и-1766, заказчик вправе установить в плане закупок несколько кодов ОКПД 2, при этом также стоит учесть, что в соответствии с письмом Министерства финансов России от 25.03.2016 г. № 02-02 04/17096 приоритетным следует считать код ОКПД 2 тех товаров, работ или услуг, размер оплаты по которым составляет наибольшую величину от НМЦК.
Следует отметить, что в случае закупки «под ключ» наибольшую величину составят следующие коды ОКПД 2:
– 41.2. «Здания и работы по возведению зданий»;
– 42 «Сооружения и строительные работы в области гражданского строительства»;
– 43 «Работы строительные специализированные (кроме кода 43.13)».
Данные коды (за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения) включены в Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (аукционный перечень).
2. Из решений ФАС России от 18 января 2017 года по делу № К-41/17 и от 16 декабря 2016 г. по делу № К-2012/16 следует:
– неправомерно объединять в один лот работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, и объектов, не относящихся к данной группе;
– если объект закупки содержит работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, а также НМЦК превышает 150 млн руб. для государственных контрактов либо 50 млн руб. для муниципальных контрактов, то необходимо проводить конкурс с ограниченным участием.
В этом случае у заказчика остается право выбрать дугой способ определения поставщика, предусмотренный ч. 2.1 ст. 56 Закона о контрактной системе, без установления дополнительных требований, которые применяются в случае проведения конкурса с ограниченным участием;
– если объект закупки содержит работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, а также НМЦК не превышает 150 млн руб. для государственных контрактов либо 50 млн руб. для муниципальных контрактов, то заказчик вправе применить любой способ определения поставщика в соответствии с положениями Закона о контрактной системе;
– если объект закупки содержит работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, не относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, то заказчик обязан провести электронный аукцион.
При этом надо добавить, что в ситуациях, упомянутых в пунктах 2, 3, 4, заказчик обязан установить дополнительные требования к участникам закупки в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям».
Соответственно, на сегодняшний день закупку «под ключ» можно провести лишь электронным аукционом с установлением дополнительных требований к участникам закупки в отношении строительных работ. Проведение других способов определения поставщика правомерно только в случае закупки «под ключ» работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям.
Таким образом, закупка «под ключ» путем проведения конкурса (при существовании данной возможности) целесообразнее по следующим причинам:
– под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (ч. 4, ст. 24 Закона о контрактной системе);
– под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (ч. 3, ст. 24 Закона о контрактной системе).
При проведении электронного аукциона решающим критерием является наименьшая цена контракта. В то время как проведение конкурса позволяет помимо цены контракта установить следующие нестоимостные критерии оценки заявок:
– качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
– квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Не принимая во внимание данные критерии оценки заявок, в большинстве случаев заказчик заключает контракт с победителем аукциона, который:
– имеет в штате специалистов, обладающих меньшей квалификацией;
– предлагает к использованию при строительстве более дешевые материалы, худшего качества, т.к. на стадии проведения закупки «под ключ» не представляется возможным указание требований к материалам. При строительстве «под ключ» проблемы низкой квалификации персонала и низкого качества материалов вместе проявят себя еще более остро. Результатом окажется либо расторжение контракта, либо снижение качества построенного объекта за счет экономии бюджетных средств, что снизит эффективность осуществления закупок, а вместе с ней и эффективность использования бюджетных ассигнований, направляемых на капитальные вложения. В случае расторжения контракта либо одностороннего отказа от его исполнения заказчику приходится разделять работы по проектированию и строительству, формировать документацию и проводить новую закупку на невыполненный объем работ.
При таком повороте событий заказчик упускает драгоценное время и у него возникает риск для своевременного освоения бюджетных средств. Многие руководители бюджетной сферы не раз сталкивались с выделением средств при условии соблюдения четких сроков их освоения. Так, в случае упущения времени заказчик может вообще лишиться средств, выделенных на закупку «под ключ», а объект может остаться только проектом.
К тому же, с позиции экономии бюджетных средств строительство «под ключ» является малоэффективным. Ввиду того, что на усмотрение подрядчика проводится проектирование, строительство, поставка оборудования и материалов, заказчику необходимо учитывать то, что существенная доля перечисленного выше, при наличии должного качества, достанется ему точно не по самым низким ценам. Хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что такой сложной и ответственной процедуре, как закупка «под ключ», требуется больше критериев оценки потенциальных исполнителей, чем такой очень важный, но при этом единственный критерий, как цена контракта.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России), являясь автором постановления № 563, должно быть заинтересовано в том, чтобы применение на практике данного постановления способствовало повышению эффективности бюджетных ассигнований. Предполагаем, что многие заказчики, планирующие закупки «под ключ» надеются и ждут от Минстроя России небольшого шага – законодательной инициативы по внесению изменений в классификатор ОКПД 2 , для того чтобы на практике достигать целей, обозначенных правительством. Указанная инициатива заключается в дополнении классификатора ОКПД 2 кодом, включающим в себя все работы, предусмотренные постановлением № 563, без включения данного кода в аукционный перечень.
При этом стоит учесть, что в аукционном перечне речь идет об аукционе в электронной форме, и многие коды ОКПД 2 попали туда не потому, что аукцион имеет существенные преимущества перед конкурсом, а только потому, что электронная форма проведения процедуры обеспечивает анонимность участников, снижает риски сговора при подаче заявок и сохраняет конкуренцию.
– Переход на электронные торги во всех сферах закупок и торгов «на продажу» позволит минимизировать условия для сговора и сохранить конкуренцию, – считает замглавы ФАС Рачик Ашотович Петросян. Надеемся, что появление возможности проведения конкурса в электронной форме заставит законодателей пересмотреть аукционный перечень и позволит сохранить эффективность электронной формы, учитывая преимущества конкурса перед аукционом.
Текст: Ирена Татонова
Назад в раздел
