НулевойПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятыйОдиннадцатыйДвеннадцатыйТринадцатый

Какие буквы у нового закона. Одна из важнейших целей Закона о контрактной системе – обеспечение гласности и прозрачности закупок


Федеральный закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», о котором так много говорили на всех уровнях, остается предметом для обсуждения и после его принятия. Чиновники, готовясь по нему работать, с осторожностью изучают все буквы этого закона, а юристы делают свои прогнозы по поводу его действенности. Обратимся к основным понятиям ФЗ-44.


О чем говорит статья 3

Основные понятия, используемые в ФЗ-44, раскрываются в ст. 3. Часть из них использовалась в Федеральном законе № 94-ФЗ, а некоторые абсолютно новые.

Главный и всеохватывающий термин «контрактная система» обозначает совокупность всех участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Понятие «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» фактически подменяет собой понятие «размещение заказов», содержащееся в ст. 5 Федерального закона № 94-ФЗ. По сравнению с предшественником, Закон о КС устанавливает четкие границы этой стадии – от размещения извещения (направления приглашения) до заключения контракта. Примечательно то, что, в отличие от Федерального закона № 94-ФЗ, виды закупок, не предполагающие размещение извещения (направление приглашения), не являются «определением поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Совокупность же всех действий от размещения извещения (направления приглашения) и до исполнения обязательств сторонами контракта называется «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (закупка)». В случае если Законом о КС не предусмотрено размещение извещения (направление приглашения), «закупка» начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Понятие «участники закупки» дословно повторяет определение «участники размещения заказа», содержащееся в Федеральном законе № 94-ФЗ. Примечательно то, что с момента заключения контракта участник закупки, с которым заключается контракт, становится поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и тем самым будет являться носителем сразу двух определений.

Субъектный состав основан на самих началах гражданского законодательства, базирующегося на признании равенства участников регулируемых им отношений, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (ст. 1 ГК РФ). Также в п. 1 ст. 764 ГК РФ содержится упоминание о том, что по государственному или муниципальному контракту подрядчиком может выступать юридическое или физическое лицо (упоминается лишь в привязке к подрядным работам для государственных или муниципальных нужд).

Граждане (физические лица) вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 23 ГК РФ).

Юридическими же лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации) (ч. 1 ст. 50 ГК РФ). В той же гл. 4 ГК РФ перечислены виды организационно-правовых форм юридических лиц.

Оговорка о формах собственности имеет происхождение из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 1 ст. 212 ГК РФ, согласно которым в России существуют частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Под местом нахождения подразумевается как территория РФ, так и весь остальной мир.

Под «свободой места происхождения капитала» подразумевается равенство роли российского и иностранного юридического или физического лица в качестве инвестора.

Для кого новость – не новость

Определение «государственный контракт, муниципальный контракт» не является новым, но требует к себе особого внимания. Понятие содержит несколько ключевых признаков:

1) государственный контракт, муниципальный контракт являет собой вид договора;

2) одной стороной договора выступает государственный заказчик, действующий от имени РФ или субъекта РФ, или муниципальный заказчик, действующий от имени муниципального образования (см. ч. 5 и 6 комментируемой статьи);

3) целью заключения такого договора является обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Понятие «государственный или муниципальный контракт» используется в ряде статей ГК РФ, БК РФ и иных нормативных актах:

– § 4 гл. 30 ГК РФ «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд», в частности, говорит, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (ч. 1 ст. 525 ГК РФ);

– § 5 гл. 37 ГК РФ «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд» содержит ст. 763, согласно которой подрядные строительные работы (ст. 740 ГК РФ), проектные и изыскательские работы (ст. 758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (ч. 1 ст. 763 ГК РФ);

– ч. 2 ст. 72 БК РФ устанавливает, что государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 настоящей статьи;

– постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 978, утверждающее Правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом;-– постановление Правительства Московской области от 06.06.2008 № 426/20, утверждающее Правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом для государственных нужд Московской области.

ГК РФ содержит основания заключения государственного или муниципального контракта (ст. 527 и отсылочные нормы ст. 765 и 778), порядок заключения (ст. 528 и отсылочные нормы ст. 765 и 778).

Согласно п. 2 ст. 72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 этой же статьи (например, контракты, заключаемые в соответствии с государственной программой вооружения).

Понятие «Единая информационная система в сфере закупок» подразумевает совокупность информации, указанной в Законе о КС и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Такая информация включает в себя планы закупок и реестр банковских гарантий, извещения о проведении торгов и библиотеку типовых контрактов, протоколы вскрытия конвертов с заявками на участие в открытых конкурсах и реестр контрактов и многое другое.

Понятие «эксперт» хоть и используется в Федеральном законе № 94-ФЗ, но применимо только к ограниченным действиям. Например, заказчик вправе привлекать независимых экспертов для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным контрактом. В Законе о КС привлечение экспертов предполагается в гораздо более широком поле.

В частности, ст. 58 заказчикам дается право привлекать экспертов, экспертные организации в целях обеспечения экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, соответствия участников требованиям предквалификационного отбора.

В соответствии с ч. 7 ст. 41 Закона о КС эксперт, экспертная организация, должностные лица экспертной организации несут ответственность за предоставление недостоверных результатов экспертизы, экспертного заключения или заведомо ложного экспертного заключения, за невыполнение экспертом, экспертной организацией требования ч. 3 ст. 41 Закона о КС в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Стоит заметить, что в данном случае ответственность предполагается, например, за нарушение условий договора, заключенного между заказчиком и экспертом, но не означает перекладывание ответственности на них при проведении закупок. Например, при проведении экспертизы заявок на участие в конкурсах эксперт не будет нести ответственность за неправомерное отклонение заявки участника, поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 447 лишь конкурсная комиссия уполномочена дать заключение о признании лица, предложившего лучшие условия, выигравшим конкурс.

Когда нет секретов

Статья 4 посвящена реализации одной из важнейших целей Закона о КС – обеспечению гласности и прозрачности осуществления закупок. Достичь ее призвана единая информационная система.

Целью создания единой информационной системы помимо собственно информационного обеспечения контрактной системы является реализация принципа открытости, прозрачности и единства. Кроме того, единая информационная система должна обеспечить значительное расширение информационного поля системы государственных и муниципальных закупок, создать благоприятные условия для поставщиков, повысить конкуренцию.

В Федеральном законе № 94-ФЗ эта роль отводилась официальным печатным изданиям, сайтам муниципальных образований, субъектов РФ, официальному сайту РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов. C 20 февраля 2006 года, на основании распоряжения Правительства РФ № 229-р, адресом официального сайта РФ для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд определен www.zakupki.gov.ru. Этим же распоряжением Минэкономразвития России определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению указанного официального сайта. Распоряжением Правительства РФ от 17 марта 2008 года № 330-р сайт стал охватывать и субъекты РФ с муниципальными образованиями, а с 1 января 2011 года вступила в силу норма, закрепленная в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ), уже напрямую определившая официальным сайтом www.zakupki.gov.ru.

Закон о КС не ограничивает субъекты РФ и муниципальные образования в создании своих информационных систем, но при условии интеграции последних с единой системой. Требования к региональным и муниципальным информационным системам устанавливаются единые, а ч. 12 данной статьи Закон придает единой информационной системе главенствующий статус по отношению к иным системам. Право же установления порядка функционирования и использования таких систем делегировано на соответствующий уровень – высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и местным администрациям.

Функционально единая информационная система обеспечивает взаимодействие с иными информационными системами при прохождении всего закупочного цикла – от планирования до аудита эффективности. В ч. 1 особо выделен п. 2 о роли единой информационной системы при осуществлении контроля (вступает в силу с 01.01.2016), а именно обеспечение контроля практически за всей закупочной информацией: от стадии планирования до внесения в реестр контрактов информации о последних.

Пункт 2 содержит отсылку к нормативному правовому акту Правительства РФ, призванному определить порядок функционирования единой информационной системы и требования к ней. В Федеральном законе № 94-ФЗ эта роль отводилась федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (Минэкономразвития России), правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Казначейству России).

Пункт 3 перечисляет ту информацию, которая должна содержаться в единой информационной системе. Перечень включает в себя информацию, касающуюся всего закупочного цикла – от планирования до аудита эффективности. Относительно Федерального закона № 94-ФЗ появилась новая информация, сопровождающая закупочную деятельность:

– планы закупок (ранее – только планы-графики);

– информация о реализации планов закупок и планов-графиков;

– отчеты заказчиков, предусмотренные Законом о КС;

– результаты мониторинга закупок, контроля и аудита в сфере закупок;

– каталоги продукции;

– библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов;

– информация о ценах продукции и запросах цен;

– реестр банковских гарантий.

Если первые четыре пункта являют собой закономерное развитие самой закупочной системы (причем первые три вступают в силу только с 01.01.2016), то остальные являются принципиально новыми для России.

Каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов призваны помочь формированию единообразного подхода к закупкам. Например, вступающая в силу ч. 4 ст. 23 Закона о КС предусматривает, что наименование объекта закупки в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, указывается в соответствии с каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Информация о ценах продукции и запросах цен используется, в частности, в целях определения начальной цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) (ч. 5 ст. 22 Закона о КС).

Понятие банковской гарантии дано в ст. 368 ГК РФ. В силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования об уплате.

Создание реестра банковских гарантий – яркая иллюстрация того, что происходит на рынке госгарантий. Имеется в виду появление огромного числа фальшивых гарантий, особенно на рынке госзаказа. Сами банкиры оценивают долю фальшивок на рынке в 80–90%, при том что именно для обеспечения госзаказа и выдается большая часть (80–90%) всех банковских гарантий. Объем рынка госзакупок – около 6 трлн руб. Обеспечение госконтракта обычно составляет 5–15%. Приняв фальшивую гарантию, государство теряет страховку от неисполнения поставщиком своих обязательств.

Такое распространение фальшивых банковских гарантий неоднократно ставило вопрос о создании реестра с целью дать заказчикам возможность проверить легитимность представленной им гарантии. Например, Правительство Москвы еще в октябре 2011 года выпустило распоряжение № 792-РП «Об утверждении регламента проверки заказчиками города Москвы банковских гарантий, представляемых победителями торгов в качестве обеспечения исполнения контракта» (в ред. распоряжения Правительства Москвы от 10.09.2012 № 525-РП).

Планом мероприятий по реализации Закона о КС, принятым Правительством РФ, Минфину, Минэкономразвития, Минкомсвязи, ФАС при участии Банка России поручено к сентябрю 2013 года разработать требования к форме банковской гарантии, порядок ведения и размещения в единой информационной системе реестра и проч.

Также статья предусматривает обязательную интеграцию информационных систем субъектов РФ и муниципальных образований с единой информационной системой и, как уже упоминалось, оговаривая главенствующий статус единой информационной системы по отношению к иным системам (ч. 12 Закона о КС).


Текст: Александр Строганов



Назад в раздел
Вся информация о торгах, аукционах и конкурсах
"Бюллетень Оперативной Информации "Московские Торги" 6/2020

Читать свежий номер

МОЭКИНАМИЦЭнергокомплекс
АКСИТЕХМОСПРОМСТРОЙВКПНС