Государственно-частное партнерство (ГЧП) в настоящее время широко применяется в мировой практике при решении социальных и инфраструктурных задач государств. Такая практика формируется и в России. Вместе с тем, если во многих развитых странах права государства и частного партнера в равной мере обеспечиваются законодательной базой и судебной практикой, то для России ГЧП все еще остается новым и малоприменимым инструментом. Законодательная база государственно-частного партнерства в нашей стране еще только формируется: основополагающий нормативно-правовой акт - проект закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» находится во втором чтении в Государственной думе. О том, почему до сих пор у нас не развиты законодательные основы ГЧП, для кого актуальна практика таких договорных отношений, журналу «Московские Торги» рассказала председатель правления НП «Экспертное сообщество профессионалов госзаказа», председатель Комитета по развитию конкуренции в строительной отрасли Российского союза строителей Екатерина Лезина.
- Екатерина Викторовна, что происходит с законопроектом о государственно-частном партнерстве в России, почему его никак не могут принять?
- Наверное, очень уж далекие друг от друга цели преследуют те, кто участвует в разработке и принятии этого закона. Банки в одну сторону тянут, лоббируя выгодные для них правовые нормы, ФАС – в другую, Минэкономразвития – в третью…
- И что лоббируют банки?
- Они выступают за совместное фондирование проектов государством и бизнесом, в то время как сейчас ГЧП не подразумевает прямое финансирование из бюджета. Ненормально то, что в нынешнем виде законопроект фактически выводится из-под действия антимонопольного законодательства при допущении государственного субсидирования в неопределенном объеме. Здесь очень велики коррупционные риски: недобросовестный государственный чиновник сможет бесконтрольно выводить бюджетные средства в любом объеме.
- ФАС, естественно, против?
- Конечно. Но антимонопольная служба пытается увести ГЧП в другую крайность, уложить его в прокрустово ложе ФЗ-44, а это означает гибель государственно-частного партнерства. Ведь этот закон создан для регулирования расходования бюджетных средств, и здесь действительно необходимо предельно жесткое отношение к действиям как чиновников, так и бизнесменов, регламентация их действий и т.д. При формировании же отношений с инвестором нужно быть более гибким, идти ему навстречу, иметь возможность и правовое пространство для компромисса, а ФЗ-44 этого не позволяет.
- Какова позиция Минэкономразвития?
- Это ведомство пока ведет себя индифферентно. По крайней мере то, что я видела в процессе многих совместных рабочих групп, позволяет сделать только такие выводы. В общем, все происходило как в известной басне про персонажей, не желающих действовать заодно.
- Как же сейчас можно реализовывать проекты ГЧП?
- На основе ФЗ-115 «О концессионных соглашениях». Вторая точка опоры - местное законодательство: более 60 законов об участии субъекта Федерации в ГЧП. И третий кит – ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». При этом необходимо учитывать ряд факторов. Те же концессии налагают на участников проекта множество ограничений, к примеру, объект нельзя передать в собственность частному партнеру. А региональные законы ненадежны, потому что местные власти опасаются противоречий с федеральным законодательством, а частные партнеры – невозможности субъекта гарантировать исполнения своих обязательств. Что же касается Закона «О контрактной системе…», вступившего в силу в январе 2014 года, то хотя он и позволяет заключать контракты жизненного цикла, но ни в коем случае не может являться основной для регулирования ГЧП по уже упомянутым причинам.
- Почему регионы не могут быть гарантами исполнения своих обязательств перед частными партнерами?
- Прежде всего, ввиду их шаткого экономического состояния: большинство регионов - за исключением нескольких, включая Москву, – с отрицательной экономикой и с огромными долгами. Вторая причина – перемена власти на местах и последующее изменение политики таких властей в отношении частного партнера. Влияет и краткий горизонт планирования бюджета по сравнению со сроками реализации ГЧП-проектов. Увы, в России пока еще чрезвычайно сильна зависимость всех и вся от конкретного чиновника и его прихотей. Инвестор понимает, что он никак не застрахован от того, что будет выброшен за дверь новым местным «царьком».
- Значит, существующая законодательная база не позволяет реализовывать ГЧП в полной мере?
- Именно так. Да, конечно, идет активная работа над совершенствованием существующего законодательства, регламентирующего ГЧП. Так, в июле 2014 года Госдумой был принят очередной пакет поправок в ФЗ-115. Он претерпел ряд положительных изменений: был расширен перечень объектов, которые можно передавать в концессию, совмещена процедура решения вопросов предоставления земельных участков непосредственно с заключением концессионных соглашений. Но главное изменение коснулось платы концедента (де-факто субсидирование из бюджета): теперь ее можно предусматривать по намного более широкому кругу объектов, а не только по автодорогам, как это было ранее.
Но этот пример, равно как и ряд других, не отменяет вывод о том, что без принятия соответствующего федерального закона государственно-частное партнерство в России развиваться не будет. При этом важно понимать, что принятие закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» – это, по сути, первый шаг к построению эффективной системы ГЧП, для формирования единого правового поля которой потребуется целый ряд нововведений.
Во-первых, необходимо внесение изменений в Бюджетный, Налоговый и Земельный кодексы. Во-вторых, правительству надо принять целый перечень актов, устанавливающих порядок подготовки соглашений с ГЧП, порядок оценки эффективности и обоснования сравнительного преимущества заключения соглашения о ГЧП над размещением госзаказа, порядок осуществления контроля и мониторинга за ходом реализации соглашения. Кроме того, требуется установление механизма проведения общественных обсуждений решений о заключении соглашения ГЧП, а также разработка рекомендаций по подготовке и реализации проектов ГЧП в субъектах Федерации, проведению предварительных переговоров, организации конкурсных процедур и проч.
- Что представляет собой на сегодняшний день законодательная база ГЧП Москвы и Московской области?
- Как уже было отмечено, в настоящее время законодательной основой реализации ГЧП-проектов являются два федеральных закона: ФЗ-44 и ФЗ-115, действие которых, разумеется, распространяется на Москву и Московскую область, а также местное законодательство – законы об участии отдельного субъекта РФ в ГЧП. В отличие от Московской области, которая имеет закон МО от 22.06.2013 № 64/2013-ОЗ «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве», в столице подобного нормативно-правового акта нет. И ожидать появления отдельного регионального закона об участии Москвы в ГЧП не стоит: по заверению Мэра столицы Сергея Собянина, механизм ГЧП эффективно работает и в рамках действующего законодательства, в связи с чем отдельный закон приниматься не будет.
- Какова ситуация на рынке государственно-частного партнерства в России, и в частности в Московском регионе?
- По данным Центра развития государственно-частного партнерства, количество проектов ГЧП в России составляет 131, из которых 79 - концессии, а около 40 проектов реализуется в рамках региональных законов ГЧП. Суммарная стоимость проектов, находящихся на разных стадиях реализации, составляет 1,044 трлн руб., из которых 913,4 млрд руб. (87,49%) финансируются за счет внебюджетных средств. Из 131 проекта ГЧП реализованными являются лишь 12 (9%), тогда как подавляющее большинство (75 проектов, или 57% от их общего количества) в данный момент еще в работе.
Анализируя территориальную принадлежность проектов ГЧП, мы видим следующую картину. Наибольшее их количество (34 проекта, или 30% от общего числа) приходится на Приволжский федеральный округ, затем следуют Сибирский (24/18,3%) и Северо-Западный (23/17,6%) федеральные округа. В арьергарде Дальневосточный (4 проекта), Северо-Кавказский (4 проекта), Южный (10) и Уральский (11) федеральные округа.
В Рейтинге регионов ГЧП-2014 Центра развития ГЧП Москва находится на 10-м месте, тогда как Московская область на 34-м. Места в рейтинге распределялись исходя из оценки трех факторов: развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе, опыт региона по реализации ГЧП-проектов, инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов. Москва была отнесена к списку регионов с высоким потенциалом - эти регионы характеризуются относительно небольшим опытом реализации ГЧП-проектов, стабильной инвестиционной привлекательностью и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления.
Московская область была отнесена к списку регионов со средним потенциалом. В данном сегменте рейтинга находятся регионы, в которых ГЧП характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП.
- Каков объем рынка ГЧП в Москве?
- Точную его оценку дать достаточно сложно, поскольку данные, которые возможно получить из открытых источников, весьма противоречивы. Так, в первом квартале 2014 года руководитель Департамента экономической политики и развития Москвы Максим Решетников сообщал, что за полтора года проекты ГЧП позволили привлечь в развитие столицы около 350 млрд руб. В то же время, согласно данным Центра развития ГЧП, общий объем частных инвестиций в ГЧП-проекты, находящиеся на разной стадии реализации (в том числе завершенные), в Центральном федеральном округе составляет 30,3 млрд руб. Из наиболее масштабных московских ГЧП-проектов можно выделить строительство станции метро «Мякинино», реконструкцию городской клинической больницы № 63 и строительство северного дублера Кутузовского проспекта.
Точную оценку суммарной стоимости проектов ГЧП Московской области также дать непросто, тем не менее, без учета ЦКАД, которая вызывает большой разброс в оценках, речь идет о сумме, близкой к 100 млрд руб., более половины из которых - средства частных инвесторов. Из наиболее масштабных (помимо ЦКАД) ГЧП-проектов в Московской области можно отметить автодорогу «Северный обход города Одинцово» и скоростную автомобильную дорогу Москва – Санкт-Петербург на участке 15-й – 58-й км.
Вместе с тем хотелось бы отметить очевидный успех Москвы в применении ГЧП при реализации точечных социальных задач. Так, в настоящее время на принципах ГЧП реализуются такие программы, как «Доктор рядом», под эгидой которого планируется открыть не менее 100 мини-клиник, служащих альтернативой обычным перегруженным городским поликлиникам, и условно называемая «один рубль за один квадратный метр».
Это позволило Москве без капитальных вложений бюджетных средств в строительство решить вопрос с достаточностью мест в дошкольных учреждениях для жителей города Москвы, а также с доступностью медицинской помощи в поликлиниках. При этом реализация данных программ позволяет успешно развиваться соответствующим секторам бизнеса, что также положительно отражается на налоговых поступлениях в бюджет города.
- Что мешает более широкому применению ГЧП?
- Это несовершенство законодательной базы, отсутствие хорошо проработанных, привлекательных для инвестирования проектов, отсутствие органов исполнительной власти, ответственных за инициацию и последующую реализацию проектов ГЧП, неготовность представителей государственных органов отказываться от традиционных бюджетных закупок, высокая стоимость финансирования, низкая кредитоспособность регионов, недостаточное число игроков на рынке для обеспечения конкуренции. Но отмечу, что именно законодательные пробелы тормозят развитие государственно-частного партнерства в России. Как следствие, с целью совершенствования механизма и условий государственно-частного партнерства представляется целесообразным уделить наибольшее внимание совершенствованию законодательной базы.
- Каковы перспективы развития государственно-частного партнерства в России?
- Потенциал рынка ГЧП огромен. Согласно данным Центра государственно-частного партнерства при ВЭБе, общая потребность в инвестициях в инфраструктуру России оценивается в 30 трлн руб., из которых более четверти (8 трлн руб.) планируется привлечь за счет механизмов государственно-частного партнерства. Косвенно подтвердить огромный потенциал рынка может и международная статистика. Объем проектов ГЧП в сравнении с объемом бюджетных закупок государством и муниципалитетами товаров и услуг в среднем составляет 10 - 15%, в отдельных странах, таких как Великобритания, достигает 20%, а в Италии даже превышает - 30%. В России точных данных по этому показателю нет, но, по оценкам экспертов, он не превышает 3 - 4%.
Потенциал рынка ГЧП в Москве и Московской области еще более высок, чем российский рынок в целом. В значительной степени это объясняется высокой инвестиционной привлекательностью столицы.
Одним из наиболее перспективных направлений государственно-частного партнерства, безусловно, является и будет являться развитие социальной инфраструктуры, связанной с дошкольным воспитанием, здравоохранением, образованием и т.д. Как уже было отмечено выше, сейчас властями Москвы активно реализуются подобные программы.
По мнению аналитиков, в столице спрос на качественные услуги социальной сферы значительно превышает предложение. Принимая во внимание этот факт, а также относительное небольшие инвестиции (по сравнению с крупномасштабными строительными проектами, реализуемыми на основе ГЧП) и приемлемый срок окупаемости (по подсчетам аналитиков, окупаемость клиники «Доктор рядом» в среднем будет составлять три года), инвестирование в подобные ГЧП-проекты выглядит весьма привлекательным с точки зрения потенциального инвестора.
- Каков ваш прогноз развития отечественного ГЧП?
- Думаю, нас ожидает череда тяжелых бюджетных лет, поэтому другого варианта решения социальных, инфраструктурных задач попросту нет. Власть и бизнес будут вынуждены договориться по основным правилам реализации ГЧП-проектов и для начала принять закон «Об основах государственно-частного партнерства в России». Государство должно уйти от неэффективной политики огромных государственных капиталовложений в строительство и содержание тех же объектов социальной сферы. Необходимо в рамках ГЧП-проектов возлагать эти обязанности на бизнес, при этом предоставляя ему гарантии возврата инвестиций. Полагаю, что других вариантов нет и государство будет развиваться именно в этом направлении.
Текст: Владимир Лихварь
Назад в раздел
