Состояние дорожно-транспортной инфраструктуры, безусловно, является одним из ключевых показателей социально-экономического развития любого государства. Наличие дорог, а также их качество существенно влияют и на издержки производства (а значит, на валовой внутренний продукт – ВВП), и на мобильность граждан – на их возможность работать, учиться, отдыхать на относительно удаленном от дома расстоянии. Тем более все это важно для такой огромной страны, как Россия, расположенной на территории 11 часовых поясов. В преддверии Дня работников дорожного хозяйства мы поговорим о достижениях и проблемах российской автодорожной отрасли, а также о планах ее реформирования. Так, к концу текущего года около 80% федеральных автотрасс будет приведено в нормативное состояние. А в Москве площадь отремонтированного дорожного полотна вырастет примерно на треть по сравнению с прошлым годом. Отметим, что, несмотря на привлечение частных инвестиций, государственные средства остаются главным источником финансирования строительства и ремонта дорожной сети. В этой связи положение дел в отрасли, эффективность расходования выделенных на нее средств существенно зависят от уровня развития российской контрактной системы.
В настоящее время в России функционируют более трех тыс. предприятий и учреждений в сфере дорожного хозяйства; в них работают свыше 750 тыс. человек. Планы развития дорожно-транспортной инфраструктуры обозначены в Федеральной целевой программе развития транспортной системы на 2010–2020 гг. и в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., одним из приоритетов которых является расширение и модернизация автодорожной сети. Основным куратором общероссийских программ в сфере дорожного хозяйства является Федеральное дорожное агентство – Росавтодор. Так, в текущем году на содержание и ремонт дорог будет потрачено 248 млрд руб. из бюджета Росавтодора; 112 млрд руб. выделяется на строительство и реконструкцию федеральных автострад; 87 млрд руб. – субсидии субъектам РФ на поддержание региональной дорожной сети; 61 млрд руб. будет потрачено на мегапроект строительства моста через Керченский пролив; более 8 млрд руб. – на дорожные работы, связанные с подготовкой к футбольному чемпионату мира – 2018. Вопросы государственно-частного партнерства в дорожной сфере находятся в компетенции госкомпании «Российские автомобильные дороги» – Автодор. Ключевой задачей Автодора является привлечение внебюджетных инвестиций в строительство и содержание платных дорог. В соответствии с планами Правительства РФ к концу текущего года около 80% федеральных автотрасс должно быть приведено в состояние, соответствующее установленным нормативам.
Вместе с тем состояние большинства российских дорог пока весьма далеко от идеала. Так, например, по данным Всемирного экономического форума – ВЭФ, наша страна занимает лишь 123-е место в мировом рейтинге качества дорожной инфраструктуры. С одной стороны, на то есть объективные причины: ведь создавать дорожную сеть в бескрайних просторах Сибири или Дальнего Востока – совсем не то же самое, что в маленькой стране. (Примечательно, что лидерами рейтинга ВЭФ стали такие государства, как Объединенные Арабские Эмираты, Сингапур и Гонконг). Но, с другой стороны, мириться с существующим положением тоже не следует. Некоторые проблемы, тормозящие развитие дорожного хозяйства, носят управленческий характер. Так, например, эксперты отмечают несогласованность действий Росавтодора и ГК «Автодор». Если дорожное агентство находится в ведении Министерства транспорта, то госкомпания подчинена напрямую Правительству РФ. Реальный спрос на платные дороги имеется только в Москве, Московской области и еще 2–3 субъектах Федерации. Поэтому привлечь действительно частный капитал в дорожную отрасль достаточно трудно, и Автодор конкурирует с Росавтодором за фактически государственные деньги (например, за финансирование от Фонда национального благосостояния или контролируемых государством банков).
Тендер на реформу отрасли
В прошлом году возникла идея разработки реформы государственного регулирования дорожной отрасли независимыми экспертами. Осенью 2016 г. подведомственное Росавтодору ГКУ «Дороги России» провело открытый конкурс на право оказания юридических и консультационных услуг по теме: «Повышение эффективности управления в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог в Российской Федерации» (начальная цена 117,5 млн руб.). В нем приняли участие два претендента: Фонд «Центр стратегических разработок» – ЦСР, возглавляемый бывшим вице-премьером Правительства РФ Алексеем Кудриным, и Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ – РАНХиГС. Предложения конкурсантов оценивались по трем критериям – цене (уровень значимости 40%), качеству (35%) и квалификации (25%). По последнему критерию оба претендента получили максимальный балл, однако и по цене, и по качеству предложения ЦСР оказались предпочтительнее. В итоге он и стал победителем, заключив контракт на 111,5 млн руб.
Согласно условиям контракта, ЦСР должен представить заказчику стратегию развития дорожного хозяйства до 2030 г. и новую модель управления отраслью. Срок окончания работ – октябрь 2017 года. Официальные данные о предложениях ЦСР пока не опубликованы, но, по данным газеты «Ведомости», обсуждаются два варианта: 1) переподчинить Автодор Минтрансу, который курирует и Росавтодор; 2) объединить Росавтодор и Автодор в единую госкорпорацию. Возможен и ряд промежуточных вариантов, большинство которых отличаются в деталях, но, по существу, сводятся к этим двум. Правда, и вариант оставить все как есть пока не снят с повестки дня. Таким образом, суть реформы, если она состоится, заключается в усилении централизации управлением дорожным хозяйством. Ожидается, что окончательное решение о реформе отрасли будет принято правительством в 2018 году после президентских выборов.
Новые технологии в помощь столице
Дорожное хозяйство Москвы находится в ведении Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства – ДЖКХиБ, входящего в состав Комплекса городского хозяйства российской столицы. ДЖКХиБ готовит и вносит в Правительство Москвы проекты нормативно-правовых актов в сфере ремонта и содержания объектов дорожного хозяйства и улично-дорожной сети. Главным исполнителем дорожных работ на городских автодорогах, а это более 500 объектов, общая площадь которых составляет порядка 32 млн кв. м, является подведомственное Департаменту ГБУ «Автомобильные дороги». Кроме того, ремонт дорожной сети осуществляют районные ГБУ «Жилищник» и ряд коммерческих подрядчиков, определяемых в ходе тендеров по городскому заказу. В сферу ответственности ГБУ «Жилищник» входят преимущественно дороги и тротуары, расположенные в жилых зонах. Дорожные работы ведутся и в рамках крупнейшей в истории современной Москвы программы благоустройства «Моя улица». Напомним, что она стартовала в 2015 г.; за два прошедших года в рамках программы было благоустроено 108 улиц, а в планы на текущий год включены работы на 82 городских территориях.
По данным за 2016 г., в Москве было отремонтировано 13,8 млн кв. м городских дорог. В планы на текущий год входит ремонт более 18 млн кв. м дорожного полотна. Таким образом, объем работ по отношению к прошлому году вырастет примерно на треть. По словам заместителя Мэра Москвы – руководителя Комплекса городского хозяйства Петра Бирюкова, ремонт будет проводиться там, где истек гарантийный срок асфальтобетонного покрытия. Помимо укладки асфальта работы включают в себя замену бордюрного камня, ремонт люков, нанесение новой дорожной разметки. Если основной объем ремонтных работ проводится с апреля по октябрь, то ключевой задачей в зимний период становится очистка улиц от снега. Так, в течение прошлой зимы московские дорожники утилизировали более 25 млн куб. м снега; в дни сильных снегопадов на улицы столицы выходило до 11 тыс. единиц уборочной техники. Отметим, что дорожное хозяйство Москвы располагает и собственной производственной базой: на балансе ГБУ «Автомобильные дороги» находятся 10 асфальтобетонных заводов и цементобетонный завод. В работу отрасли широко внедряются новые технологии. Так, например, в состав асфальтобетонной смеси, используемой столичными дорожниками, начали включать не обычный битум, а смесь битума с полимерами, что повышает устойчивость дорожного покрытия к нагрузкам. Другой пример связан с использованием передвижных лабораторий, которые проводят лазерное сканирование дорог. С помощью такого сканирования можно, в частности, определить точный объем свежего асфальта на улице. То есть нанести покрытие тонким слоем, а отчитаться за толстый – не получится.
ФАС сигнализирует о проблемах
Как следует из всего вышеизложенного, основным источником финансирования дорожных работ является бюджетная система РФ; заказы на проведение таких работ размещают федеральные, региональные и муниципальные органы власти. И, надо признать, что в этой сфере дела обстоят далеко не так гладко, как хотелось бы. В августе 2017 г. Федеральная антимонопольная служба – ФАС направила в Министерство финансов РФ материалы контроля закупок работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог за первое полугодие текущего года. Результаты контроля продемонстрировали почти двукратный рост числа выявленных нарушений. Так, если за первое полугодие 2016 г. было обнаружено 1,2 тыс. злоупотреблений, то за аналогичный период 2017 г. – почти 2,2 тыс.; если в первые шесть месяцев прошлого года ФАС выдала 460 предписаний, то в текущем году – более тысячи.
Наиболее типичные виды нарушений – это выставление избыточных требований к объекту закупки и необоснованное укрупнение лотов. В первом случае речь идет, к примеру, о требовании использовать в строительстве (ремонте) материалы с определенным химическим составом. Во втором – когда заказчик объединяет в один лот работы по ремонту или содержанию нескольких (или даже нескольких десятков) дорог, расположенных в разных частях города или региона. Подобные укрупнения нередко приводят к тому, что реальные строительные компании не могут участвовать в торгах из-за недостатка мощностей; контракт получает фирма-посредник, которая потом привлекает несколько компаний-субподрядчиков на разные части заказа. Представители ФАС отмечали и злоупотребления в определении победителя: так, при проведении конкурса заказчик оценивал опыт проведения аналогичных работ, не дав четкого определения, какие работы считать «аналогичными». Это дает возможность субъективно добавлять или не добавлять баллы по критерию, связанному с квалификацией. К чему все это приводит? К тому, что контракты выполняются по более высокой цене, чем могли бы быть исполнены в условиях честной конкуренции. То есть программы модернизации дорожной сети реализуются медленней, чем могли бы: сэкономив деньги, заказчик мог бы направить их на ремонт других дорог, а так его придется отложить до следующего финансового года. В заключение скажем, что ФАС проводит масштабный анализ состояния конкуренции на рынке строительства, реконструкции и ремонта автодорог за 2015–2016 гг. Его результаты станут известны в конце года.
Назад в раздел
