Такой инструмент повышения ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей), участвующих в госзакупках, как Реестр недобросовестных поставщиков (РНП), за пять лет использования уже успел доказать свою эффективность. Однако и у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), и у заказчиков до сих пор периодически возникают вопросы, связанные с порядком и правилами ведения РНП. С помощью экспертов Службы правового консалтинга ГАРАНТ рассмотрим наиболее часто встречающиеся вопросы из практики участников госзакупок.
Организация занимается предоставлением информационных услуг клиентам. Контрагент (заказчик), являющийся бюджетным учреждением, работающим по Закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», разместил закупку на услуги, оказываемые организацией. В выложенном проекте контракта говорится, что заказчик вправе отказаться от исполнения контракта в одностороннем внесудебном порядке. У организации есть опасения, что в случае такого одностороннего расторжения контракта просто по желанию заказчика (без вины исполнителя) организация будет занесена в список недобросовестных поставщиков. Насколько опасения организации обоснованы с точки зрения имеющейся арбитражной практики и законодательства РФ?
Сразу следует пояснить, что сведения об исполнителе не могут быть включены в Реестр недобросовестных поставщиков автоматически в силу самого факта одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта. Необходимым условием внесения таких сведений в указанный реестр является существенное нарушение исполнителем условий контракта.
В соответствии с ч. 9 ст. 95 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств при условии, что это было предусмотрено контрактом.
Частью 16 той же статьи предусмотрено, что информация о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт был расторгнут в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается в установленном Законом № 44-ФЗ порядке в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Вместе с тем необходимо учитывать, что, согласно ч. 2 ст. 104 Закона № 44-ФЗ, в Реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. В Реестре недобросовестных поставщиков указывается информация, в том числе об основаниях расторжения контракта в случае одностороннего отказа заказчика от его исполнения.
Согласно ч. 6 ст. 104 Закона № 44-ФЗ, п.п. 4, 8 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1062, в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта путем одностороннего отказа от его исполнения заказчик направляет в Федеральную антимонопольную службу (уполномоченный орган) информацию, предусмотренную ч. 3 ст. 104 Закона № 44-ФЗ, а также в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.
Как предусмотрено п. 11 правил, в связи с принятием решения о включении сведений о контрагенте заказчика в Реестр недобросовестных поставщиков, уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в п.п. 6–8 тех же правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления.
Таким образом, одним из необходимых условий внесения информации о контрагенте в Реестр недобросовестных поставщиков в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта является существенное нарушение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта (постановление АС Западно-Сибирского округа от 27.07.2015 № Ф04-21827/15). Из приведенных выше положений законодательства следует, что антимонопольный орган при принятии решения о включении в Реестр недобросовестных поставщиков должен устанавливать обстоятельства недобросовестного поведения хозяйствующего субъекта (постановление Девятого Арбитражного апелляционного суда от 14.10.2015 № 09АП-36081/15).
Следовательно, сведения об исполнителе не могут быть включены в Реестр недобросовестных поставщиков автоматически лишь в связи с фактом одностороннего отказа со стороны заказчика от исполнения контракта. Такие сведения могут быть внесены в указанный реестр только в случае нарушения исполнителем условий контракта, подтвержденного заказчиком в письменной форме при направлении соответствующей информации в уполномоченный орган. Причем уполномоченный орган осуществляет проверку этих сведений на предмет наличия недобросовестности со стороны исполнителя. Представители исполнителя вправе присутствовать при рассмотрении вопроса о включении информации о нем в Реестр недобросовестных поставщиков (п. 12 правил).
Если сведения об исполнителе будут включены в реестр недобросовестных поставщиков необоснованно (т.е. при отсутствии с его стороны нарушения условий контракта), исполнитель не лишен права обжаловать действия уполномоченного органа в судебном порядке (смотрите также постановления АС Дальневосточного округа от 10.12.2015 № Ф03-4727/15 и от 27.11.2015 № Ф03-4933/15, АС Северо-Кавказского округа от 10.11.2015 № Ф08-7954/15, АС Северо-Западного округа от 26.08.2015 № Ф07-5523/15).
Бюджетное учреждение осуществляет закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ. При проведении электронного аукциона на оказание услуг были выбраны победитель и участник, занявший второе место. Исполнение контракта, согласно его условиям, должно было начаться с января 2017 года. Сложилась ситуация, что победитель не может выполнить условия технического задания и предоставлять услуги в соответствии с ним. Учреждение намеревается расторгнуть контракт, не внося победителя в Реестр недобросовестных поставщиков.
Может ли учреждение не заносить победителя в Реестр недобросовестных поставщиков, если победитель не подпишет выложенный на сайт проект контракта?
Если победитель подпишет контракт, а потом контракт будет сразу расторгнут по обоюдному согласию, то вернутся ли поставщику обеспечение заявки и обеспечение контракта?
Какова ответственность заказчика за невнесение поставщика в Реестр недобросовестных поставщиков?
В соответствии с ч. 1 ст. 70 Закона № 44-ФЗ по результатам электронного аукциона контракт заключается с победителем такого аукциона. На последнего возлагается обязанность в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в Единой информационной системе (ЕИС) проекта контракта разместить в этой системе проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица (ч. 3 ст. 70 Закона № 44-ФЗ), либо в течение 13 дней разместить в ЕИС протокол разногласий (ч. 4 ст. 70 Закона № 44-ФЗ). В последнем случае обязанность разместить в ЕИС проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения, должна быть исполнена победителем в течение трех рабочих дней после размещения заказчиком в ЕИС доработанного проекта контракта или проекта контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания победителя (ч. 6 ст. 70 Закона № 44-ФЗ).
Согласно ч. 13 ст. 70 Закона № 44-ФЗ, победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в вышеуказанные сроки он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, или протокол разногласий, либо не исполнил требования, предусмотренные ст. 37 Закона № 44-ФЗ (в случае снижения при проведении такого аукциона цены контракта на 25% и более от начальной (максимальной) цены контракта).
В свою очередь, из ч. 2 ст. 104 Закона № 44-ФЗ следует, что информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, включается в Реестр недобросовестных поставщиков. Данное правило сформулировано императивно, то есть не предоставляет заказчику возможности выбора между включением или невключением информации о соответствующем поставщике в данный реестр.
Указанный вывод подтверждается также и положениями ч. 4 ст. 104 Закона № 44-ФЗ. Согласно этому закону, на заказчика возлагается обязанность в течение трех рабочих дней с даты заключения контракта с участником закупки, с которым заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта и заявке или предложению которого присвоен второй номер, направить в контрольный орган в сфере закупок информацию, предусмотренную п.п. 1–3 ч. 3 ст. 104 Закона № 44-ФЗ. Также он должен направить выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке или из протокола о результатах закупки в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя), участника закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта документы.
Неисполнение обязанности по направлению информации об уклонившемся от заключения контракта победителя влечет за собой административную ответственность в виде штрафа (ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ).
Относительно же возможности расторжения контракта с поставщиком по соглашению сторон сразу же после его заключения отметим, что возможность расторжения контракта по соглашению сторон прямо предусмотрена ч. 8 ст. 95 Закона № 44-ФЗ. Согласно указанной норме, такое расторжение производится в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. При этом законодательство не запрещает расторгнуть контракт таким способом и в том случае, когда поставщик не может по тем или иным причинам исполнить свои обязанности. Например, в ряде писем Минэкономразвития России указывается, что в случае, если контракт не может быть исполнен в срок, его стороны вправе расторгнуть такой контракт по соглашению сторон (письма от 10.02.2015 № Д28и-175, от 29.01.2015 № Д28и-186, от 18.12.2014 № Д28И-2834, от 11.12.2014 № Д28и-2815).
Согласно ч. 27 ст. 34 Закона № 44-ФЗ в контракт включается обязательное условие о сроках возврата заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если такая форма обеспечения исполнения контракта применяется контрагентом). В то же время порядок возврата суммы обеспечения Законом № 44-ФЗ не установлен.
Однако необходимо помнить, что обеспечение надлежащего исполнения обязательства по контракту, являясь дополнительным обязательством, следует судьбе основного обязательства, исполнение которого оно призвано обеспечивать.
По общему правилу с прекращением основного обязательства прекращается и сопутствующее ему обязательство. Соответственно, с прекращением предусмотренного контрактом обязательства контрагента (как в связи с его исполнением, так и, например, в связи с расторжением контракта) денежные средства, внесенные контрагентом в качестве обеспечения исполнения контракта, утрачивают свою обеспечительную функцию, а правовые основания для удержания заказчиком суммы обеспечения отпадают.
Таким образом, следует полагать, что денежные средства, внесенные в качестве обеспечения исполнения обязательств по контракту, должны быть возвращены заказчиком в срок, предусмотренный контрактом, либо в разумный срок (ст. 314 ГК РФ) после расторжения контракта.
Поскольку в рассматриваемом случае контракт подлежал исполнению с января 2017 года, то при расторжении этого контракта до указанной даты, очевидно, отсутствовали какие-либо нарушения со стороны исполнителя, связанные с его выполнением. Поэтому основания для применения штрафных санкций, предусмотренных ч.ч. 6–8 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, будут отсутствовать, и, соответственно, каких-либо удержаний из суммы обеспечения заказчик производить не должен.
В свою очередь, блокирование денежных средств, внесенных победителем электронного аукциона, с которым заключен контракт, прекращается в течение одного рабочего дня после даты заключения соответствующего контракта (ч. 6 ст. 44, ч. 11 ст. 70 Закона № 44-ФЗ).
Следует ли направлять для включения в Реестр недобросовестных поставщиков информацию об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта, заключенного на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ?
Какие последствия ожидают заказчика в случае направления им сведений в указанный реестр, когда информацию направлять не следовало?
В случае расторжения контракта в связи с существенным нарушением его условий, заключенного в том числе с единственным поставщиком на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, информация о поставщике (подрядчике, исполнителе) подлежит включению в указанный реестр.
Статьей 104 Закона № 44-ФЗ установлен порядок и сроки внесения сведений в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), ведение которого осуществляется ФАС России (ч. 1 указанной статьи, постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728).
В реестр включается, в частности, информация о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Исключений из этого правила не содержат ни ст. 104 Закона № 44-ФЗ, ни Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1062. Более того, сама структура формы Реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденная правилами, допускает включение в этот документ информации об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта, заключенного в том числе с единственным поставщиком.
Таким образом, в случае такого одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, заключенного в том числе на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, информация о поставщике (подрядчике, исполнителе) подлежит включению в указанный реестр.
Этот вывод совпадает с мнением Департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России (смотрите письмо Минэкономразвития РФ от 21.12.2015 № Д28и-3829).
Также отметим, что ни Закон № 44-ФЗ, ни нормативные акты административного регулирования не устанавливают ответственности заказчика за отправку сведений в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) без надлежащих на то оснований. Вместе с тем п. 11 правил предусмотрено, что в связи с принятием решения о включении сведений о контрагенте заказчика в Реестр недобросовестных поставщиков уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в п.п. 6–8 тех же правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления. То есть одним из необходимых условий внесения информации о контрагенте в Реестр недобросовестных поставщиков в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта является проверка информации и документов, отправленных заказчиком. Таким образом, порядок включения информации в реестр предусматривает механизм защиты интересов поставщика (подрядчика, исполнителя) от необоснованного включения информации в реестр.
Назад в раздел
